¿Seralentiza la regionalización de la Unión Europea?

• Author: Antonio-Carlos Pereira Menaut - Celso Cancela Outeda
• Profession: Universidade De Santiago De Compostela - Universidade De Vigo
• Pages: 309-334

Contenidos

• I. Introducción
• II. La unión europea y las regiones: una aproximación
• A) Regiones, Unión Europea y competencias.
• B) La Unión Europea, un éxito.
• C) El atípico desarrollo de la Unión Europea.
• D) La Unión Europea, ¿organización sólo de estados?.
• E) ¿Una «democracia de los territorios»? Los principios democráticos obligan a reconocer algún protagonismo a las regiones.
• III. ¿Ocasión perdida o paso adelante?
• A) Sobre las regiones y las competencias europeas.
• B) Sobre el comité de las regiones.
• C) Sobre los parlamentos regionales.
• D) Sobre la subsidiariedad.
• E) Ampliación de la lealtad comunitaria a las Regiones.
• F) Protección de las identidades regionales.
• IV. Reflexiones finales

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I Introducción

1. Estamos ante una aceleración de dos ritmos históricos de gran calado, dos procesos simultáneos de constitucionalizacion y regionalización de la Unión Europea. No son contrarios, pues la regionalización sólo puede avanzar si pasamos de lo jurídico-internacional, externo (donde la dimensión intra-estatal prácticamente no existe) a lo jurídico-constitucional, interno (donde no se puede impedir que los sujetos intra-estatales actúen). Si la Unión Europea ha dejado de ser «el extranjero»«el_extranjero»², las regiones tendrán un papel en ese escenario.

2. El tren de la regionalización europea arrancó más tarde que el de la constitucionalizacion pero su ritmo no dejó de acelerarse hasta la Convención. El lenguaje que se hablaba en Laeken y en el Proyecto de Informe Lamassoure era más abierto a lo regional que el de más de un regionalista español. Cuando la constitucionalizacion quedó en manos de los gobiernos, -algunos de ellos, como el español, poco favorables a las regiones- y de la Convención, el proceso pareció ralentizarse. Este trabajo se propone estudiar la situación actual: la Constitución aún no ha sido ratificada y no sabemos lo que tardará en serlo, pero no la ignoramos. En términos generales, nos parece que la Convención ha sido para las regiones una ocasión desperdiciada -mínimos progresos y más bien de lenguaje-, por lo que sugerimos algunas medidas que podrían haberse tomado en su día y que, si la magna carta no se ratifica, o si una vez ratificada es susceptible de reforma, podrán quizá ser tenidas en cuenta más tarde.

3. Para ser realistas tomemos perspectiva. España no es el mejor observatorio, pues el terrorismo envenena estas discusiones y hace que lo que en otros países no suscita conflictos intratables se vea aquí como la dinamitación del Estado. Que los árboles no nos impidan ver el bosque.

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4. Otra causa española de malentendimiento de la constitucionalización comunitaria es haber estrenado democracia y Constitución hace un cuarto de siglo. Ello re vitalizó el Estado de Derecho, pero también re vitalizó el Estado, ahora adjetivado "constitucional", pero al fin y al cabo Estado. Y así nos encontramos con que cuando en la Unión ya estamos discutiendo una Constitución europea, nuestros manuales siguen diciendo que la española es suprema, única, autosuficiente y completa, lo cual, de ser cierto, imposibilitaría la construcción europea.

II La unión europea y las regiones: una aproximación

A) Regiones, Unión Europea y competencias

Los Tratados de la Unión Europea carecen de una asignación de competencias, que en este momento están dispersas en el articulado de los Tratados y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que ha ido precisando la delimitación en cada caso. El Proyecto de Constitución aparenta clarificarlas, pero aparte de que lo hace reservando a Bruselas la parte del león, solo el tiempo dirá si lo consigue.

Como varios estados miembros son territorialmente complejos, surge un problema adicional. Sobre todo desde los ochenta (puesta en marcha del mercado interior), las regiones han visto como algunas de sus competencias pasaban de jacto, sin reforma constitucional ni estatutaria, a Bruselas -incluso, en el caso español, con una cierta recentralización-. A diferencia de los estados miembros, las regiones carecen todavía hoy de un mecanismo de defensa de sus competencias ante la Unión. Además, la Comunidad regula diferentes materias con gran detalle, lo que excluye prácticamente la intervención de las autoridades regionales. Así empezó el debate sobre el principio de subsidiariedad.

Como la falta de un reparto claro de competencias es una fuente de problemas, el Tratado de Niza puso a la CIG de 2004 la meta de elaborarlo, y la Declaración de Laeken trató la cuestión con bastante detalle. Nosotros, por nuestra parte, no confiamos demasiado en la técnica de las listas, y los redactores de Laeken tampoco parecían tener fe ciega en ellas; de hecho, se preocupaban de repartir más las funciones que las materias. El Comité dePage 313 las Regiones consideraba necesario mejorar el reparto de competencias entre la Unión, los estados y sus regiones³. Laeken mencionaba, al tratar del reparto competencial, a las regiones; Niza, no. Giscard, como se sabe, tampoco. Para las regiones con competencias legislativas esto es importante.

Pero en el fondo el reparto de competencias remite a otra cuestión previa: ¿cuáles son los objetivos de la Unión Europea? Sólo conociendo sus objetivos podemos pronunciarnos sobre si las competencias son muchas o pocas. Algunos objetivos generalmente aceptados son: mantenimiento de la paz, libertad y seguridad personales, prosperidad económica, cohesión social y regional, respeto y mantenimiento de la diversidad entre las regiones y pueblos europeos, participación unitaria en los grandes asuntos mundiales. Si las competencias comunitarias son las que cabe esperar que se deriven de unos objetivos de esa clase, podría dejarse a los estados y regiones el desarrollo legislativo y en general el micromanagement. Si los objetivos europeos son como ésos, no será necesario que la matanza del cerdo en la Galicia rural, por ejemplo, sea regulada desde Bruselas. Con las palabras de Laeken,

"el ciudadano [...] desea un papel más importante de la Unión en [...] un conjunto de asuntos transfronterizos para los que, de modo instintivo, siente que sólo pueden superarse mediante la cooperación. Del mismo modo, también desea más Europa en los asuntos exteriores, de seguridad y de defensa [...]. Simultáneamente, [...] considera que la Unión actúa de modo demasiado burocrático en otros muchos ámbitos. [...] Las diferencias nacionales y regionales a menudo son fruto de la historia o de la tradición, y pueden resultar enriquecedoras. [...] Lo que se espera es [...] no un superestado europeo o unas instituciones europeas que se ocupen de todo lo imaginable...".

Laeken abría la puerta a la posibilidad de renacionalizar ciertas políticas comunes. Esa devolución a los estados o regiones (como Baviera) no era a priori indefendible, pues la Comunidad se ha excedido muchas veces:

"El ciudadano alberga a menudo esperanzas con respecto a la Unión Europea a las que ésta no siempre da respuesta; y, en sentido inverso, el ciudadano tiene a veces la impresión de que la Unión toma de-Page 314masiadas iniciativas en ámbitos en los que su intervención no es siempre indispensable. Por consiguiente, conviene aclarar el reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros, simplificarlo [...]. Ello puede suponer la devolución de cometidos a los Estados miembros, la asignación de más funciones a la Unión o la ampliación de competencias existentes [...]".

La Convención cerró esa puerta. Pero queda todavía otro problema: la compatibilidad entre las competencias de los distintos niveles de gobierno. Ninguno (europeo, estatal, regional) es prescindible. Ello no quiere decir que todos tengan que intervenir en todas las competencias -en moneda, por ejemplo, las regiones tendrán poco que decir-, sino que hay que procurar que las materias realmente exclusivas de Bruselas se limiten a unas pocas de gran calado.

La idea de dejar claro "quién hace qué" es importante, pero en la realidad los listados competenciales unívocos y perfectos no existen: los poderes centrales crecen siempre. Añádase que las competencias regionales dependen también de la constitución y la práctica estatales, lo que supone una ulterior limitación.

B) La Unión Europea, un éxito

No compartimos los planteamientos derrotistas. Hay que tener perspectiva histórica: solamente haber conseguido la paz durante medio siglo justificaría la Unión Europea. Tampoco es cierto que esté al borde del colapso pues aunque no se ratificase la Constitución, ello no produciría un bloqueo que no pudiera ser superado, como lo fueron otros.

Tampoco es verdad que la Unión Europea sea un fenómeno sin precedentes. Casi no hay aspecto de la integración europea al que no se pueda encontrar precedentes en el Imperio Romano, en el Sacro Imperio Romano-Germánico, en la Commonwealth o en los procesos de integración de los Estados Unidos, Alemania y Canadá; sin olvidar que el proceso de unificación español también fue un caso de integración económica, tributaria, jurídica e institucional. A fuerza de subrayar la comparación con los imperios, algunos creen que volvemos al pasado (más bien back to the future): si durante la mayor parte de su historia, excepto de 1550 a 1950, Europa estuvo unida, lo que ahora estaríamos haciendo sería volver a la «normalidad»: unirnos pero no bajo un Estado.

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Sea como sea, es reconfortante comprobar que no estamos solos en la Historia. Podemos ver cómo solucionaron los problemas otras épocas comparables. Como ya se ha hecho muchas veces, estamos formando una comunidad política mayor a partir de otras preexistentes, algunas de las cuales están a su vez compuestas por otras menores. La Historia nos enseña dos cosas: primera, los poderes centrales siempre tienden a crecer. Salvo casos patológicos, la tendencia de los federalismos es ésa. Segunda: estas creaciones suelen pasar por dos fases: primera, creación, unión y fortalecimiento de la nueva comunidad y...