Constitución y orden jurídico-politico de la economía europea. ¿Qué y para qué?
| Author | Andrés Faina Medin Isabel Novo Cortí |
| Profession | Cátedra Jean Monnet de Economía Industrial Europea Universidad de A Coruña. (fai@udc.es). |
| Pages | 109-141 |
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Es muy grato participar en este Congreso del Instituto Eurolatinoamericano de Integración para presentar el tema del contenido y significado del nuevo proyecto de Constitución para Europa en sus aspectos de política económica y políticas internas de la Unión. El documento elaborado por la Convención y el reciente proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa marcan sin duda un hito en el proceso de integración europea, un hito que entra de lleno en la "era constitucional de la Unión", un cambio cualitativo y normativo de extraordinaria importancia que, por una parte, sigue al éxito reciente de la construcción de la Unión Económica y Monetaria y la creación del euro, y, por otra parte, coincide con otro hito trascendental para la historia de Europa, la Ampliación de la Unión a los países del centro y este de Europa con su verdadero significado de reunificación y pacificación en Europa, iniciando la superación de las terribles cicatrices de la segunda guerra mundial.
La ampliación supone un tremendo desafío de asimilación de culturas y tradiciones diversas, pueblos con más de 20 lenguas diferentes, disponiéndose a compartir su destino y mejorar su convivencia en el seno de una Comunidad Supranacional de Derecho a la que por primera se da el título formal de Constitución. Supone también un enorme desafío institucional, donde ciudadanos, políticos, gobernantes y administradores públicos habrán de operar un complejo y vasto sistema de competencias que, entre otras cosas, constituye el mecanismo de regulación de las economías probablemente más reguladas del mundo.
La posición de partida de nuestro ensayo es que ambos fenómenos, el hito constitucional de una parte, y la profundización y ampliación de la Unión Europea de la otra, no son fruto de la mera coincidencia. En realidad el cambio constitucional, con su significado de clarificación de atribuciones, competencias y procedimientos para su ejercicio y adopción de decisiones, era una exigencia insoslayable para el correcto desarrollo de la in-Page 112tegración europea, tanto en lo que significa de profundización cualitativa en las atribuciones de la Comunidad tras la Unificación del Mercado Interior, la Unión Monetaria y el Euro, como en la dimensión cuantitativa de la Ampliación 1.
El vestido institucional del proceso de integración europea y el mecanismo de la Conferencia Intergubemamental para la adopción de las reglas fundamentales del "Derecho Originario" habían llegado a un límite intras-pasable, se hacía necesaria tanto una proclamación formal de su carácter constitucional, como una ampliación de la "representatividad" del grupo de elaboración, mediante el mecanismo de la Convención que asoció al proceso de elaboración constitucional a representantes elegidos de los parlamentos nacionales y europeo, así como de notables y expertos designados por los gobiernos.
Ahora bien, si es indiscutible que la Unión Europea en estos momentos alcanza un nuevo hito y un desafío de carácter plenamente constitucional, no lo es menos que todo hito es un umbral o jalón en el camino. En este sentido, y enlazando con la más sustancial concepción gradualista y funcional de los procesos de integración, no es menos cierto también que las propias raíces del proceso de construcción europea, el método Monnet, se adentran en el terreno propiamente constitucional. De hecho el gran desafío de los años cincuenta fue justamente superar la dinámica de la mera cooperación internacional, para crear vínculos estables en el seno de una Comunidad de Derecho supranacional.
Que entendemos por constitucional es algo que debemos clarificar. En sentido sustancial podemos hablar de "normas constitucionales" como aquellas reglas básicas, de carácter abstracto y permanente, que presiden las atribuciones y competencias para la adopción de otras reglas y decisiones concretas2. En este sentido, podemos interpretar las normas constitu-Page 113cionales como las "Metareglas" o normas abstractas para la elaboración de las otras normas, actos y decisiones que establecen el marco de cooperación entre las personas, las empresas y los poderes públicos. Dicho de otra manera, la parte superior de la pirámide normativa, que define los derechos y libertades de los ciudadanos, el orden jurídico-político de la economía, y las atribuciones y competencias de los poderes públicos y las modalidades de su ejercicio. En este sentido, lo importante de la dimensión constitucional es que tales normas existan, sean ampliamente aceptadas y respetadas y encuadren de forma efectiva las limitaciones de acción de los poderes y administradores públicos. Una cuestión diferente es la de si tales normas son o no recogidas en un documento proclamado formalmente como constitución. Nadie pondrá en duda que el Reino Unido posee normas constitucionales, aunque no se haya proclamado formalmente ninguna constitución.
Permítanme ahora ordenar el contenido de este ensayo. La Unión Europea es una realidad compleja, con múltiples niveles normativos y de decisión, que van desde las grandes normas constitucionales hasta decisiones acordadas entre expertos y grupos de interés en procedimientos complejos, poco reglados y muchas veces no excesivamente transparentes. Pese a todo desde sus mismos comienzos, el proceso de integración europea tuvo un carácter marcadamente constitucional. ¿Por qué? Por superar la dinámica ineficiente de la mera cooperación internacional, instaurando un "auténtico proceso constitucional", el método Monnet, para la construcción de una jurisdicción supranacional, una "Comunidad de Derecho", para el ejercicio en común de ciertas parcelas de la soberanía nacional (atribuciones y competencias de los Estados).
La constitución europea con sus éxitos y prometedores resultados en el campo de la paz, la cooperación y el progreso resulta incomprensible sin considerar sus auténticos fundamentos. Dos puntos merecen resaltarse especialmente, en primer lugar, la importancia de las "libertades básicas" de comercio, la apertura de mercados y la libre competencia como piezas angulares de todo proceso de integración, en segundo lugar, los problemas y el dilema de conflicto que genera la simple cooperación internacional entre Estados independientes, el punto base para la estrategia de compromiso inicial del proceso de integración europea, la puesta en común de parcelas de soberanía en el seno de una auténtica Comunidad de Derecho supranacional.
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Así pues, en lo que sigue veremos primero el significado de paz y cooperación de la apertura de mercados y la libre competencia, en segundo lugar estudiaremos el dilema de conflicto en la actuación de Estados independientes, en tercer lugar, aclararemos los distintos niveles de decisión de la Unión Europea y por último presentaremos el cuadro de atribuciones y competencias de la Unión en el plano interior del orden jurídico-político de la Unión Europea, la política económica y monetaria y las políticas y actuaciones internas. Esto es el conjunto de las competencias contenidas en la parte III del nuevo proyecto de Tratado instituyendo una Constitución para Europea, con la salvedad de la política exterior y la política comercial común, autónoma y convencional, que son objeto de otras ponencias.
En gran parte del público e incluso entre estudiantes y expertos en ciencias sociales existe una cierta desconfianza ante el mercado y la competencia. Mercado y competencia suelen asociarse con procesos desestructurados del tipo "ley de la selva" donde el fuerte abusa del débil y el grande se come al "chico". No es que no debamos tener sensibilidad hacia estos temas que, ciertamente pueden presentarse en situaciones particulares de integración de sectores con marcados desniveles estructurales y escasa capacidad de reacción. Una parte importante de los procesos de integración se centra en los estudios de la supresión de barreras y en las medidas de ajuste de los sectores que lo requieran.
En primer lugar, la libre competencia y el mercado no son la "ley de la selva", por el contrario son procesos regulados por el derecho, por el Derecho de Propiedad y los Contratos, que cuando menos alcanzó su madurez clásica en la Roma del siglo I. Una característica importante de nuestra época es el reconocimiento, gracias a la aportación de la economía, de las diferencias de eficiencia entre los mercados competitivos y las posibilidades de abuso de los monopolios. Una rama mucho más nueva del Derecho (y todavía muy lejos de cristalizar en formas clásicas) es la defensa de la competencia frente a los abusos monopolistas y a las estrategias de mono-Page 115polización de las empresas. Un aspecto de defensa y promoción de una competencia efectiva que cada vez posee más importancia en la integración de mercados y las organizaciones internacionales.
En segundo lugar, los efectos destructivos y de abuso no son la característica general de los procesos de mercado y competencia. Antes al contrario el mercado y la competencia (Derecho de propiedad y contratos, mercado y libre empresa) son reglas específicamente diseñadas para sustentar una forma efectiva y pacífica de "cooperación". Otra cosa es, como veremos en la sección siguiente, que los intereses comerciales y económicos ligados a mecanismos de poder político y militar, tiendan a generar conflictos. Pero lo importante ahora es resaltar el potencial integrador, de cooperación y progreso que caracteriza al mercado y a la libre competencia.
Es bien conocido, desde la célebre discusión de D. Hume del problema de...
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