Naturaleza jurídica y distribución de competencias en la Unión Europea

• Author: Jean Claude Gautrón
• Profession: Professeur á l'Université Montesquieu -Bordeaux IV. Président honoraire de la CEDECE, an-cien président ECSA - Europe.
• Pages: 151-163

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Le sujet qu'il ma été demandé de traiter dans cette table ronde a-t-il été profondément remanié par le projet de Constitution européenne, elaboré par la Convention sur 1'avenir de l'Europe? La question est d'autant plus pertinente que l'ordre juridique communautaire s'est progressivement doté d'une théorie des compétences assez complexe, en tout cas foisonnante. Les raisons de cette complexité sont connues.

La premiére tient a ce que les vecteurs de la théorie des compétences relévent des traites euxmemes (traites fondateurs ou traites de revisión), de la jurisprudence élaborée par la Cour de Justice, également des pratiques institutionnelles. Nous retiendrons notamment, au titre des pratiques institutionnelles, le recours systématique du Conseil aux ressources de l'article 308 du traite CE (ex-235), soit aux compétences subsidiaires, afin de combler les lacunes du traite en faisant prevaloir une interpretation teleologique (ou finaliste) des compétences sur une interpretation formaliste et exégétique. On soulignera aussi le role non négligeable des accords dits «interinstitutionnels» qui, s'ils ne peuvent modifier l'ordre legal des compétences, ont pour fonction d'opérer des articulations et ajustements de compétence entre les institutions, surtout entre le Parlement et le Conseil, dans ees «zones grises» dont l'importance est considerable dans la dévolution ultime des compétences. Pour l'essentiel, si les traites ont constamment élargi les bases juridiques de la competence de la Communaute a travers la création et l'élargissement des domaines d'intervention ouverts aux institutions européennes, la Cour de Justice a procede de maniere continué a l'interprétation des compétences, a leur répartition entre la Communaute et les Etats, a la fixation des principes relatifs a leur exercice¹. L'acceptation par la Cour de Justice des compétences implicites, versión communautaire de la théorie internationaliste des compétences implicites reconnue par la Cour internationale de Justice (Avis du 11 avril 1949, Réparation des dommages subís au service des Nations unies) ou de la doctrine de la Cour su-Page 154preme américaine («impliedpowers»), a eu des effets sur la formation d'un systéme juridique de relations extérieures fondé sur l'interaction (et le parallélisme) des compétences internes et des compétences externes², systéme qui a produit des effets. Toutefois la politique commerciale commune a enregistré les limites de la théorie du parallélisme des compétences³, compte tenu des vives resistances des Etats membres face aux perspectives d'un dessaisissement acera de leurs compétences.

En effet, la seconde raison de la complexité de la théorie des compétences découle de la nature juridique de la Communauté, de son inclassabilité et de son caractére syncrétique. Dans un Etat federal, les compétences sont dévolues par matiéres et les principes de cette dévolution sont fixés dans la Constitution fedérale. L'expérience américaine nous apprend que la répartition n'est pas fixée ne varietur. Ainsi aux Etats-Unis les droits civiques, et spécialement les droits électoraux, ont été attraits par l'Etat federal afín de ne pas laisser aux Etats federes, surtout les Etats du sud, le traitement de la question des minorités noires. De meme, la crise économique des années trente a conduit l'Etat federal -avec le concours de la Cour supreme- a assumer des compétences économiques et sociales qui ont long-temps relevé des Etats federes.

Dans l'ordre juridique communautaire, les compétences ne sont pas dévolues en fonction des matiéres mais en fonction des buts assignés a la Communauté, done conformément aux dispositions relatives aux objectifs généraux fixés dans le traite et surtout aux objectifs spécifiques qui s'attachent aux diverses politiques qu'il énonce. Le probléme des bases juridiques revet des lors une importance cruciale tant du point de vue de la compétence communautaire que du point de vue des pouvoirs des institutions. La Cour de Justice s'est efforcée de construiré une théorie genérale des bases juridiques dans les hypothéses de conflits, conflit institutionnel ou conflit sur la finalité de l'acte a adopter⁴. La dévolution des compétences selon les finalités du traite étaye le principe de spécialité de la per-Page 155sonne morale communautaire, une caractéristique de toute entité juridique internationale qui la différencie de l'Etat souverain. II est remarquable que le principe general d'attribution des competences ait d'abord été formulé par la Cour dans un orbiter dictum célebre: «... Nouvel ordre juridique international au profit duquel les Etats ont limité, bien que dans des domaines restreints, leurs droits souverains»⁵. Le principe general d'attribution des competences a été inscrit dans l'article 5 du traite CE⁶ a compter du traite de Maastricht, selon une formule qui associe étroitement les competences et les objectifs. On observera que la référence aux «objectifs» a pour effet incident de donner une base textuelle aux competences implicites, celles qui ne découlent pas d'une attribution expresse.

Un troisiéme facteur de complexité tient a la distinction des competences exclusives de la Communauté et des competences partagées entre celleci et ses Etats membres. Cette distinction, bien connue des systémes fédéraux, a d'abord été initiée par la jurisprudence puis codifiée par le traite de Maastricht (article 5 du traite CE précité), non pas dans le but de déterminer le contenu de chaqué catégorie, puisque la réponse en cas de litige appartient concrétement au juge agissant en tant que juge constitutionnel, mais afín de délimiter le champ d'application du principe de subsidiante, lequel n'est applicable qu'aux competences partagées, sauf a remettre en cause et ouvrir la voie a une deconsolidation des competences exclusives de la Communauté. Le principe de subsidiante a dont suscité l'inscription dans le traite constitutif de la dualité des competences: ce n'est que dans l'hypothése de competences partagées que la subsidiante activée par le jeu d'un test d'efficacité comparative (bilan coüts - avantages) devra conduire a une régulation (forme ellememe subsidiaire de la répartition) des competences entre la Communauté et les Etats. II est done fréquent en doctrine de soutenir que le principe de subsidiante régit l'exercice et non pas la dévolution des competences, bien que sa mise en oeuvre s'achéve par une reconnaissance de la...