La acción exterior de Galicia y los procesos de integración en América Latina con especial atención al Mercosur
| Author | María Teresa Ponte Iglesias |
| Profession | Catedrática de Derecho Internacional Público. Titular del Curso Permanente Jean Monnet "Instituciones y Derecho de la Unión Europea". Universidade de Santiago de Compostela. |
| Pages | 335-356 |
Desde la década de los ochenta y sobre todo durante estos últimos años, las Comunidades Autónomas (CCAA) españolas vienen desarrollando una intensa e importante actividad exterior propia en el medio internacional general sobre un amplísimo abanico de materias que desborda los restrictivos marcos estatales.
La vuelta a la democracia en España y la construcción de un Estado de las Autonomías han creado el marco político y jurídico que ha posibilitado a las CCAA españolas llevar a cabo una creciente actividad exterior, "sujeta a una sorda polémica, de naturaleza ideológica, que ha enfrentado a los defensores de la 'unidad y el poder' estatal contra los llamados 'nacionalismos periféricos'"1.
En términos de Derecho español, la Constitución española de 1978 no contiene referencias en relación a la acción exterior de las CCAA, limitándose a establecer en su art. 149.1.3 que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales. Por otra parte, hasta 1989 el Tribunal Constitucional mantuvo una concepción muy rígida en la interpretación del art. 149.1.3 de la Constitución sin pronunciarse sobre el contenido de la noción de "relaciones internacionales", inclinándose, por tanto, como advierten MANGAS MARTÍN y LIÑÁN NOGUERAS, a favor de una competencia tan amplia del Estado que podría absorber cualquier competencia autonómica por el hecho de su conexión internacional2. De manera que esta alta instancia jurisdiccional no admitía el hecho de que las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades de relevancia internacional, muy difundidas en la práctica de los Estados europeos, sujetos a la regla de la descentralización política. Y que frecuentemente se ex-Page 338presan en unas relaciones a bajo nivel llevadas a cabo a través de acuerdos o arreglos no normativos.
Sin embargo, esta posición mantenida por el Tribunal Constitucional se fue flexibilizando hasta desembocar en la Sentencia de 26 de mayo de 1994 dictada en el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Nación frente al Gobierno del País Vasco por la creación de una oficina regional en Bruselas3. En ella, el Tribunal admite la posibilidad de que las CCAA puedan llevar a cabo actividades de dimensión internacional o de proyección exterior al objeto de cumplir adecuadamente las funciones que tienen atribuidas. En definitiva, la Sentencia estima que siendo las "relaciones internacionales" relaciones entre sujetos internacionales regidas por el Derecho Internacional, ello excluye, necesariamente, que los entes territoriales dotados de autonomía política puedan participar en las relaciones internacionales y, consiguientemente, concertar tratados internacionales. Ahora bien, la posibilidad de que las CCAA lleven a cabo actividades de proyección exterior debe entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de la potestad de celebrar tratados, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen la responsabilidad de éste frente a otros Estados u Organizaciones Internacionales4.
A la vista de esta Sentencia se aprecia, como subraya PUEYO LOSA, que las CCAA pueden realizar ciertas actividades que tengan una proyección exterior siempre y cuando no incidan en el núcleo duro de las relaciones internacionales. Las consideraciones y criterios generales sentados en la referida Sentencia, no cabe duda que sirven para legitimar en abstracto ciertas actividades de proyección exterior de las CCAA; pero no es menos cierto también que continúan siendo muchas las zonas de penumbra que genera la operación de determinar donde acaba una actividad de relevancia internacional de carácter autonómico y donde comienza una acción encua-Page 339drable en el título de las 'relaciones internacionales' del art. 149.1.3 de la Constitución Española5.
A continuación conviene clarificar a qué nos estamos refiriendo cuando hablamos de "actividad exterior propia" de las CCAA. Dicha expresión abarca, por una parte, las "actividades de relevancia internacional", entendiendo por tales, básicamente, aquellas actividades de tipo promocional o de colaboración que realiza un ente regional en o ante entes territoriales extranjeros, y en las que no es posible descubrir ninguna clase de consecuencias o compromisos jurídicos que comprometan formal y oficialmente al Estado; y, por otra parte, la posibilidad de realizar acciones internacionales con efectos jurídicos estrechamente vinculadas al juego de las relaciones internacionales que la Constitución reserva como competencia exclusiva al Estado, aunque en estos casos bajo la tutela y el control del Gobierno central6.
Centrándonos en las actividades de relevancia internacional desarrolladas por la Comunidad Autónoma de Galicia hay que destacar como los ámbitos de acción en los que se han venido centrando tales actividades vienen condicionados por la "dimensión atlántica de Galicia trascendida por un doble eje europeo y americano, como consecuencia de los nexos históricos, culturales y socioeconómicos que la ligan a ambos continentes"7.
Ante todo, la dinámica del proceso de integración europea favorecerá la proyección europea y transfronteriza de Galicia. Por una parte, en el contexto europeo, ésta buscara, su protagonismo tanto a nivel comunitario, como a través de su participación en los distintos organismos europeos de cooperación interregional; y, por otra, en el contexto transfronterizo los intereses exteriores de Galicia se volcarán en el Norte de Portugal con el consiguiente desarrollo de una intensa cooperación transfronteriza entre la Comunidad Autónoma de Galicia y la Comisión de Coordinación y Desa-Page 340rrollo Regional del Norte articulada a través de la Comunidad de Trabajo Galicia-Región Norte de Portugal8.
Pero Galicia busca también, como hemos señalado, su proyección en América Latina dado los especiales vínculos históricos, sociales y culturales que le unen con el continente iberoamericano, convirtiendo a éste en un punto de referencia muy importante para nuestra región. "Los múltiples intereses humanos, sociales, culturales y económicos que vinculan a nuestros ciudadanos con la otra costa del océano, junto con las perspectivas económicas de la región, a veces problemáticas, pero en general valoradas como optimistas, justifican la alta prioridad concedida por la Xunta de Galicia a las actuaciones institucionales y económicas en dicha zona"9. De ahí, por Page 341tanto, que la Comunidad Autónoma de Galicia, venga impulsando, de manera notable -como veremos- distintas actividades de relevancia internacional en Latinoamérica y, más concretamente, en el área de MERCOSUR mediante las articulación de diversas fórmulas e instrumentos de cooperación interregional.
Los vínculos entre el pueblo gallego y las naciones latinoamericanas han sido siempre un constante debido a un soporte humano, cultural y organizativo que ha favorecido la proyección de Galicia en América Latina. Soporte que, en opinión de GARCÍA PÉREZ, "ha constituido, la base material, y prácticamente exclusiva, sobre la que se basó, inicialmente la acción política dirigida desde la Xunta hacia América Latina"10.
Ciertamente, el flujo de la emigración gallega desde comienzos del siglo XVIII hasta mediados del XX va a generar la existencia de una comunidad nacional en el extranjero -integrada plenamente en las sociedades receptoras- a la que el Estatuto de Autonomía para Galicia va a reconocer su galleguidad entendida como "el derecho a colaborar y compartir la vida social y cultural del pueblo gallego"11.
Además, las comunidades gallegas asentadas fuera de Galicia tendieron a su auto-organización, creando una vasta red de centros gallegos con la Page 342función de mantener su identidad y cumplir funciones asociativas, culturales, asistenciales y recreativas12.
Nuevos factores vendrán a favorecer e impulsar la acción exterior de Galicia en América Latina, principalmente las relaciones entre la Unión Europea e Iberoamérica, con especial atención al MERCOSUR, y el interés de España en este proceso de integración habida cuenta de sus privilegiadas relaciones históricas con los países miembros del MERCOSUR, relaciones que se verán realzadas con su interés en impulsar y consolidar la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Ciertamente, los antecedentes históricos iberoamericanos otorgan a España un papel de interlocutor privilegiado que la convierte en país puente entre los continentes europeo y americano.
Además, a los factores ya señalados cabe añadir el interés que la Comunidad Europea toma por América Latina debido a transformaciones habidas en la región latinoamericana, tales como la mejora de las condiciones económicas, la vuelta a la democracia y la sustitución de una política de confrontación por una política de cooperación transubstanciada en el fortalecimiento de los procesos de integración existentes o en la creación de otros como el Mercado Común del...
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