La profesionalización de la Administración Pública
| Author | Julio Rodolfo Comadira |
| Profession | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Austral, Argentina |
| Pages | 15-35 |
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En la presentación de un estudio del Ministerio de Administraciones Públicas de España referido a los modelos de Función Pública Comparada, se pone de relieve la importancia de esa clase de investigaciones, habida cuenta de la necesidad en que se hallan las Administraciones nacionales de enfocar y resolver problemas similares1.
Esa afirmación respecto de las funciones públicas europeas es igualmente aplicable aquí, entre nosotros, donde las crisis sociales y económicas, generadas por situaciones de injusticia social no resueltas, requieren de un Estado eficaz y eficiente, especialmente en el desarrollo de su actividad administrativa, habida cuenta de que ésta es, en el marco de sus funciones, la que atiende con inmediatez a las exigencias del Bien Común como causa final de aquél.
Y no es dudoso que la cuestión relativa a la profesionalización de la Administración Pública constituye un tema esencial a la hora de estudiar nuestras respectivas Administraciones. Por eso, es un hecho relevante la realización de esta clase de encuentros en los cuales resulta posible no sólo intercambiar información sobre los regímenes formales vigentes en cada uno de los países, sino también
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acceder al conocimiento de las prácticas reales imperantes en cada uno de ellos.
Abordar el tema de la profesionalización de la Administración Pública requeriría, en primer lugar, determinar si el concepto nominado con esa terminología encierra siempre una realidad valiosa, porque desde una perspectiva estrictamente sociológica la profesionalización no es, en sí misma, intrínsecamente considerada, ni buena ni mala.
Así, las visiones, en general, de las profesiones y del profesionalismo se pueden resumir sintéticamente en las cuatro siguientes categorías:
a) El modelo estructural funcional, que explica la existencia de las profesiones en la estructura social como exigencia derivada de la división del trabajo y la pericia necesarias para organizar los servicios requeridos por las personas.
b) El modelo interpretativo, que condiciona la significación del status profesional a circunstancias temporales, espaciales, personales y ideológicas.
c) El modelo crítico, que ve en la profesionalización una idea al servicio del asentamiento y consolidación del fenómeno opresivo que, según esta visión, involucra toda estructura social.
d) El modelo post estructuralista o post moderno, que encuentra en la profesionalización la manifestación problemática de un modelo de sociedad caracterizado por la circulación del poder.
Por mi parte, me adhiero a la posición de quienes sostienen que la esencia del ser profesional radica en el verbo profesar, el cual, aplicado a la Administración Pública, significa el ejercicio comprometido, voluntario y continuo de la función pública.
En esta exposición trataré de esbozar los lincamientos constitucionales y legales básicos de la función pública en la Argentina y dejaré a la Profesora Ivanega la consideración específica de las características del sistema de la Carrera Administrativa vigente en el país.
Antes, sin embargo, esbozaré muy sumariamente cuáles son los criterios básicos que inspiran actualmente algunos sistemas de función pública comparada, para, de ese modo, medir adecuadamente la ubicación de Argentina en ese panorama.
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Se ha señalado que ya en el año 1964, en virtud del Decreto 315/ 1964 -dictado en desarrollo de la Base I de la Ley 109/963-, se autorizó expresamente la incorporación de empleados a la Administración Pública en el marco de la legislación laboral y se rompió, así, la exclusividad del sistema de Función Pública que implicaba que todo el personal al servicio de la Administración se vinculaba a ella por una relación estatutaria de Derecho administrativo2. En esta normativa se debería radicar el origen de la actual división del empleo público en personal funcionario y personal laboral.
La falta de adecuadas precisiones normativas acerca de cuándo un cargo podía cubrirse por uno u otro tipo de personal, generó numerosos inconvenientes y disfunciones, las que se agravaron con la sanción de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, de la cual parecía derivarse la laboralización total del personal, incluyendo en ella a los estratos superiores de la función3.
Esta norma, sin embargo, fue enjuiciada constitucionalmente por una Sentencia del Tribunal Constitucional de 1987. En este pronunciamiento se precisó que el sistema de función pública por el cual optó genéricamente el legislador constitucional de 1978 es el Derecho público y no el de régimen laboral4, y, como consecuencia de él, se dictó la Ley 23/1988, en la cual se determinó el alcance posible de la contratación laboral con un criterio estrecho y restrictivo.
La laboralización, se ha dicho, no se puede, de todos modos, considerar arrumbada y aparece por nuevos medios, como son, por ejemplo, los que resultan de la actuación de los entes privatizados, en los cuales el personal se somete al Derecho privado. Esa dualidad no enerva, no obstante, las exigencias insalvables que, para toda la fun-
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ción pública, derivan, por un lado, de la Constitución -v. gr: principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad en la selección del personal-, y, por otro, de la irrenunciable posición que ocupa la Administración como gestora del interés público5.
Francia es una expresión del modelo clásico funcionarial, en el cual el personal al servicio de la Administración Pública reconoce, en lo sustancial, una situación reglamentaria de Derecho público, emergente de un nombramiento a tiempo completo que le otorga un lugar en la jerarquía administrativa. Junto a los funcionarios, conviven los contratados, sujetos, más allá de algún pronunciamiento aislado del Consejo de Estado, a un régimen de Derecho público en el que también se inscriben, por obra de la jurisprudencia de éste, quienes desempeñan una actividad industrial o comercial en una empresa pública encargada de un servicio público6.
Se puede decir que en Francia permanece, en lo esencial, una concepción clásica que ve en la actividad de servicio al Estado una modalidad laboral distinta de la prestada a las empresas, motivo por el cual, sin perjuicio de ciertas analogías con el trabajo privado -remuneraciones, seguridad social, huelga, sindicatos, etc.- el Derecho funcionarial se ordena al funcionamiento continuo y eficaz del servicio público7.
De todos modos, no se puede dejar de constatar que, por efecto de diversas circunstancias -participación de los empleados en la toma de decisiones a través de la concertación o de la integración de comisiones mixtas-, se va produciendo, progresivamente, una confusión entre el Derecho de la Función Pública y el Derecho del Trabajo8.
Alemania expresa un típico sistema dualista en el que conviven, por un lado, el modelo tradicional del funcionariado sujeto a un régimen
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estatutario de Derecho público basado en la Carrera Administrativa, reservado, por imperio constitucional, para quienes ejerzan prerrogativas de poder público a título de función permanente, y, por otro, el régimen de Derecho privado o laboral que comprende los puestos instrumentales, de apoyo administrativo y que supongan el cumplimiento de trabajos manuales9.
Se ha señalado que la reserva del régimen estatutario y público para los funcionarios ha operado, en la práctica, como un límite a la política de privatizaciones en varios sectores ante la falta de la figura de entes públicos sujetos al Derecho privado10.
La aproximación de los regímenes no ha significado la homogeneización total y, antes bien, esta idea parece haber sido desestimada; habiéndose destacado, asimismo, que el insuficiente respeto de la cláusula constitucional de la reserva de funciones de autoridad a los funcionarios es causa de frecuentes confusiones que llevan a la incursión de laborales en funciones de soberanía y a la actuación funcionarial en tareas no soberanas11.
Hasta hace algunos años Italia se caracterizaba por tener un sistema de Función Pública tradicional, lo cual suponía el sometimiento en bloque de todos los aspectos relativos a ella al ámbito del Derecho público o administrativo. Esa categorización, operada a comienzos del siglo xx y facilitada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, experimentó, con el tiempo, diversas fisuras originadas en la introducción de instituciones privadas como la huelga y la negociación colectiva12.
Las Leyes de delegación sancionadas en 1992 y 1997 y sus correlativos Decretos Legislativos vinieron, sin embargo, a imponer un cambio radical no conocido en sistemas similares como el alemán e incluso el español.
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La reforma atrevida y original13, diseñada por el Profesor Cásese, respondió a la intención de...
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