Profesionalización de la función pública en Colombia

AutorConsuelo Sarria
Cargo del AutorProfesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Bogotá, Colombia
Páginas103-128

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1. Planteamiento general

En un Estado social de Derecho, la afirmación de la tridivisión del poder y la vigencia del principio de legalidad, en cuanto el ejercicio del poder estatal está subordinado al Derecho y tiene como fin necesario su realización, son características que, sumadas a los principios democráticos que exigen la legitimación de las estructuras del Estado en el pueblo y en la participación efectiva de los ciudadanos, permiten establecer que la actividad administrativa eficaz es de la esencia de un Estado democrático de Derecho, el cual no solamente tiene unas responsabilidades formales, sino que debe asegurar, de manera efectiva, las adecuadas condiciones necesarias para la vida en comunidad.

Para la realización de dicha actividad, el Estado cuenta con una organización dentro de la cual se ordenan las estructuras y en ellas actúa el recurso humano necesario para la realización de la actividad estatal que le permitirá lograr los fines que de él se predican.

Es por ello que, de conformidad con los diferentes cambios que se plantean en relación con la concepción política, filosófica, de lo que es el Estado, esa actividad administrativa que le es propia se amplía o se reduce, lo que se refleja en su estructura administrativa y en los recursos físicos y humanos que requiere para su cumplimiento.

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El concepto de función pública se refiere justamente al Estado y sus servidores y entre ellos los que prestan sus servicios a la rama ejecutiva del poder público, regidos por un estatuto diferenciado del que se aplica en el ámbito laboral, como debe ser, en razón de que el servidor estatal participa en el ejercicio del poder público. Y, por lo mismo, a dicho estatuto se le da respaldo constitucional.

Ahora bien, el tema que nos convoca es la profesionalización de la función pública, de esa función pública que cumplen los funcionarios al servicio del Estado.

Para ubicarnos en el tema, es pertinente precisar el significado de algunos términos, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, así:

«Profesionalizar: dar carácter de profesión a una actividad. Convertir a un aficionado en profesional.»

Profesión: acción y efecto de profesar.

Profesar: ejercer una cosa con inclinación voluntaria y continuación en ella.

«Á

(Profesional: persona que ejerce su profesión con relevante capacidad y aplicación.»

Las anteriores definiciones, que precisa la máxima autoridad del idioma castellano, indican que, cuando se habla de la «profesionalización de la función pública», se tiene como objetivo que las activi-dades a cargo del Estado -y entre ellas, la función administrativa- sean realizadas por servidores públicos que, estando debidamente capacitados en relación con las funciones propias de su cargo, por vocación, las realicen con especial dedicación y aplicación, con interés y afecto, logrando así la eficacia de la actividad estatal como concreción del Estado social y democrático de Derecho.

En síntesis, que el servicio al Estado se conciba como una verdadera profesión y no como una posición fácil y cómoda, para la ubicación individual desde el punto de vista laboral.

Para lograr lo anterior se requiere la existencia de una normatividad que, teniendo como premisa que en las actividades estatales siempre está enjuego el interés de la comunidad, regule la relación del Estado con sus servidores, de tal forma que se aseguren la continuidad y la calidad en la actividad administrativa del Estado, la adecuada preparación de quienes la realizan, la incompatibilidad de su ejercicio con

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cualquier otra actividad o interés que pueda afectar el sometimiento del Estado al principio de legalidad o comprometer la dedicación y la disponibilidad del funcionario, y, finalmente, que asegure su estabilidad, pero siempre respetando la igualdad para el libre acceso a la función pública.

Los instrumentos que de manera general se han utilizado para lograr lo anterior se refieren a los mecanismos previstos para el ingreso a la función pública, la capacitación, los estímulos, los ascensos, el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, y las diferentes medidas relacionadas con una adecuada gestión pública.

Precisar todo lo anterior, en los términos previstos en la legislación de Colombia, es el objeto de esta disertación, a través del análisis de las previsiones normativas que regulan la gestión pública en el Derecho colombiano, tanto a nivel constitucional como legal.

2. La función pública en Colombia

Específicamente, en relación con la función administrativa, la Constitución nacional precisa que está al servicio de los intereses generales y que se desarrolla con fundamento en varios principios, entre los cuales expresamente menciona el principio de la eficacia1.

Es decir, que Colombia, como Estado democrático y social de Derecho, según su Constitución, debe cumplir su función administrativa de tal manera que la satisfacción de los intereses generales sea efectiva, y para ello necesariamente cuenta con el recurso humano.

2.1. Ahora bien, esa relación del Estado con sus servidores, es decir, lo que se denomina la función pública, en el Derecho colombiano es objeto de desarrollo tanto a nivel constitucional como legal, y al respecto es preciso mencionar que en el año 1991, cuando, previa la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, se aprobó la Cons-

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titución que reemplazó, totalmente, a la Constitución anterior, al consagrar la democracia participativa se dispuso que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y para ello, además de elegir y ser elegido, puede tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática; constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas; revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la Ley; tener iniciativa en las corporaciones públicas; interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la Ley y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos2.

Y, aunque de manera no muy clara, la Constitución nacional precisó el concepto de «servidores públicos», dentro del cual se recogen todos aquellos que prestan sus servicios a las corporaciones públicas, los que, con el carácter de empleados o trabajadores, prestan sus servicios al Estado y a sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios3.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la profesionalización de la función pública se logra tal como ya se anotó, mediante una adecuada regulación del ingreso del recurso humano, de su capacitación, de los estímulos y los ascensos, es decir, de la Carrera Administrativa y de un buen estatuto de personal en el que se regulen los derechos y obligaciones de los servidores públicos, así como las inhabilidades e incompatibilidades, la norma constitucional que en materia de dicha profesionalización tiene mayor importancia es aquella que dispone, como regla general, que «los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera», y solamente por excepción los servidores del Estado no tienen tal carácter, en los casos en ella previstos y en los que, expresamente, establezca la Ley.

Como antecedente, desde el punto de vista constitucional, es pertinente anotar que sobre el tema la reforma constitucional de 1957,

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hecha mediante plebiscito, había establecido que el Congreso expediría las normas de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, de jubilación y de despido, y la prohibición para dichos servidores de intervenir en política y de que ésta influyera para el nombramiento o desvinculación de cargos de carrera.

El mismo artículo mencionado de la Constitución de 19914, que establece como norma general la Carrera Administrativa en los empleos del Estado, dispone que todos los funcionarios cuyo nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la Ley deben ser nombrados por concurso público.

Además, establece el citado artículo que quien pretenda ingresar a la función pública debe cumplir previamente los requisitos y condiciones que fije la Ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

Las anteriores previsiones constitucionales demuestran que la Asamblea Constituyente, claramente, buscó que el ingreso a la función pública fuera por méritos y nunca por razones diferentes, y entre éstas excluye expresamente la motivación política.

Si no se demuestran los méritos para permanecer al servicio del Estado, por cuanto la calificación de servicios no es satisfactoria, el funcionario debe retirarse, así como también debe retirarse por violación del régimen disciplinario.

Y la misma Asamblea Constituyente pretendió darle tal importancia al aspecto de la Carrera Administrativa y en general al manejo del personal al servicio del Estado, que, con rango constitucional, creó una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tienen carácter especial, y con auto-

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nomía en relación con las autoridades de la rama ejecutiva del poder público5.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-372 de 1999, precisó el alcance de las anteriores disposiciones, de manera clara y precisa, en los siguientes términos:

En efecto, el artículo 113 de la Carta contempló la estructura básica para el ejercicio del poder público, ya no fundada en la existencia exclusiva de las tres tradicionales "ramas", sino sobre el supuesto de que, además de ellas y sin hacer parte de ninguna, fueron creados otros órganos estatales, autónomos e independientes, estatuidos para el cumplimiento de funciones que no se confían al...

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