La profesionalización del funcionario público en Bolivia

AutorTeresa Ossio B.
Cargo del AutorUniversidad Andina Simón Bolívar. La Paz, Bolivia
Páginas77-90

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Al iniciar esta conferencia es importante consignar algunos antecedentes que son necesarios para la cabal interpretación de los hechos y de la situación actual.

A diferencia de muchos países vecinos, Bolivia no había podido consolidar un sistema de servicio civil ni una Carrera Administrativa, a pesar de ella estar inmersa como función en la Constitución Política del Estado por cuestiones que hacen a la historia política y al desarrollo de una «cultura administrativa» marginada de institucionalidad.

Durante los distintos períodos políticos nuestro país elaboró una abundante legislación administrativa, siguiendo muchas corrientes y adecuándose permanentemente a la dinámica de las normas de un Derecho administrativo que permanecía subyacente pero sin formalizar su presencia ni siquiera en el campo académico. Así se explica, por ejemplo, que en las universidades el Derecho público no tuviera la misma relación de importancia que el Derecho privado y que el Derecho administrativo fuera una materia casi sin relevancia. La inclusión de las reformas del Estado en procesos jurídicos y económicos globalizados pronto evidenciarían esta falencia.

La privatización y capitalización de las empresas públicas, el surgimiento de un sistema regulador y la aparición de un Estado supervisor de servicios y ya no proveedor de los mismos marcó el surgimiento de una Administración diferenciada notablemente de la Administración Pública centralizada, tanto en materia normativa como

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en materia de algunos privilegios. Se hizo necesaria la adecuación no sólo legal sino también profesional y la demanda de profesionales expertos en el campo del Derecho público, así nace la primera Maestría de Derecho administrativo en el país, como ejemplo de la adecuación al nuevo orden de cosas.

Paralelamente a estas reformas importantes en el campo regulador la Administración Pública inicia un nuevo reto, la implantación de la Carrera Administrativa a través de un programa financiado por la cooperación internacional que es el Programa de Reforma Institucional, PRI.

Pero antes de desarrollar el tema central de esta conferencia es importante remarcar algunos antecedentes adicionales. Como consecuencia de una historia marcada por la inestabilidad política y la limitación de desarrollo, la institucionalidad del país reflejó una constante de precariedad, no sólo en el campo de desarrollo institucional sino en el plano de la seguridad jurídica, elementos ambos inexcusables de desarrollo.

Debo mencionar que la transición a la democracia trajo consigo un período de conflictos sociales, políticos y económicos que no hicieron posible la consolidación de los planes pretendidos de estabilización económica. Recién en 1985, a partir de una democracia pactada, término que se utilizó desde entonces para definir la anuencia de los principales partidos políticos para lograr una gobernabilidad democrática, la economía del país inició un proceso de estabilización económica que dio paso a importantes reformas institucionales.

El proceso de las reformas fue marcando hitos que son de todos conocidos, como la promulgación de la Ley SAFCO, la Reforma Constitucional, la privatización y capitalización de las empresas públicas, la Ley de descentralización, la Ley de Participación Popular, la Ley de Reforma Educativa, reformas importantes en materia judicial, y, en lo que respecta al tema que tratamos en este seminario, la promulgación del Estatuto del Funcionario Público.

El contexto de la transformación de Bolivia dentro de la economía política, marcado por grandes reformas desde inicios de los años 80 a partir del retorno a la democracia y la inserción en la dinámica de los procesos de modernización a la saga de las corrientes de economía de mercado iniciadas en América Latina, contó con el apoyo de organismos internacionales y de la cooperación bilateral. Bolivia ingresó, con los programas reformistas, en la tendencia de modernizar el Estado

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hacia un Estado reducido y regulador. En esta tarea, con la instauración de los sistemas reguladores y la privatización de los servicios públicos, así como la capitalización de las empresa públicas, como hemos dicho, se inició el desarrollo del accionar privado en áreas donde antes regía lo público.

La modernización del Estado sugería entonces una segunda generación, la reforma de la Administración Pública; así se incluirían todos los componentes de manera integral. De esta manera, además, aunque no fuera parte del diagnóstico inicial que diera lugar a las propuestas de reforma del Poder Ejecutivo a partir de la Administración Pública, era indispensable esta reforma para poder disminuir la distancia natural que se abría entre una Administración de servicios públicos reguladora y privatizada y una Administración Pública obsoleta y encorsetada en un régimen prebendalista y sin personal en una Carrera Administrativa profesionalizada.

El primer programa de servicio civil

La Unidad Ejecutiva de Servicio Civil (UESC) se creó en 1992 con el objetivo de diseñar una reforma del Servicio Civil para la implantación de cargos clave y la creación de un sistema de administración del Fondo del Servicio Civil.

Concluida la gestión de 1996, las incorporaciones en 6 instituciones elegidas participantes del programa ascendían a 115 cargos.

A pesar de ello, se detectó un alto índice de rotación del personal en las entidades adheridas, por diversos motivos, como bajo desempeño, motivos personales, reestructuración, evolución de la entidad, despido por incumplimiento de normas, etc., ocasionando el incumplimiento de los objetivos de institucionalización.

De acuerdo con el informe del Servicio Nacional de Administración de Personal, SNAP-1998, respecto a la evolución de la masa crítica 1993-1996, dicho programa se inició con la categoría de directivos, mandos medios y profesionales en las entidades (115 cargos), entre las que se encuentra el ex Ministerio de Agricultura y Ganadería; sin embargo, luego de una nueva evaluación se detectó que esa masa crítica en los años 1997-1998 se había reducido notablemente por la rotación del personal debida al cambio en la Administración gubernamental.

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Tras cinco años de programa, los resultados no eran significativos. En 1997 sólo se habían logrado llenar 248 puestos de 290 calculados, por lo que tanto el Gobierno como el Banco Mundial, ente financiador del programa, reconociendo sus dificultades y limitados resultados, detuvieron el proyecto.

El Programa de Servicio Civil llamado histórico, que apuntaba a crear núcleos de funcionarios públicos competentes en áreas clave de la Administración Pública, había adolecido de falta de compromiso del gobierno y de cambios profundos en la orientación misma del programa1.

Las reformas planteadas siguiendo el cauce de la modernización del Estado signaron niveles macroinstitucionales, como los relacionados a la Ley SAFCO, del año 1990, que procuraba establecer un sistema de gestión de rendición de cuentas en el marco de la corriente predominante de la Administración: la nueva gestión pública sustituía la responsabilidad por el cumplimiento de reglas por la responsabilidad por el logro de resultados, pero las reformas microinstitucionales que hacen a los procesos de reformas, por ejemplo, las relativas al...

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