La función pública en Paraguay
| Author | Luis Enrique Chase Plate |
| Profession | Profesor Titular de Derecho Administrativo y de Derecho Constitucional. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Asunción, Paraguay |
| Pages | 175-206 |
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Un motivo de preocupación es, precisamente, la eficiencia, y los mecanismos para garantizar la calidad y transparencia de la actuación administrativa y de la función pública en general. Por supuesto que, también, la protección a esa función, pues el servicio civil debe constituir una verdadera carrera. Es preciso dinamizar la Administración, introducir reformas profundas que tengan en cuenta su complejidad y la imperiosa necesidad de ampliar y reforzar la protección de los ciudadanos frente a la pesada burocracia. Yo me expresaba hace unos años sobre la necesidad, en el Paraguay, de un marco jurídico común para toda la Administración, sea la central del Poder Ejecutivo y sus órganos, como la Departamental y las Municipalidades.
VILLAGRA MAFFIODO1 afirma que, en la función pública, un agente queda investido de un status legal por el acto administrativo del nombramiento, que es unilateral. Que «el valor jurídico de la voluntad queda a tal punto disminuido que existe función pública aun sin consentimiento alguno del particular (conscriptos, miembros de juntas munici-pales y, en general, en las cargas públicas). Incluso en las funciones públicas de aceptación voluntaria, el particular queda vinculado por el acto del nombramiento o elección, de tal modo que si el designado no
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acepta el cargo debe renunciar expresamente al mismo». Conviene aclarar que la función pública tiene un régimen jurídico singular, especial, razón por la que no la consideramos como «contrato», sino como un «instituto jurídico autónomo», propio del Derecho administrativo. Este temperamento no obstaculiza para que puedan existir los «agentes contratados» y los «funcionarios», regidos por normas jurídicas diferentes, bajo el marco de una ley de orden general, como debe constituir una buena Ley de la Función Pública.
Estamos en presencia de una función que se refiere a la actividad que presta el ciudadano para la nación; una actividad que se realiza o que puede realizarse dentro del ámbito estatal, sea cualquiera de los poderes. Quiere decir que la función pública tiene un ámbito que puede ser: el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial o el Poder Legislativo. Las tres funciones que conforman la organización del Estado, si bien son todas funciones públicas, las mismas tienen características diferentes. Son especies de un género, de un todo indivisible. El principio de división de poderes es primordial para el Derecho constitucional positivo. MONTESQUIEU elaboró una teoría clave para el Derecho constitucional. El maestro GARCÍA-PELAYO2 explica, con extraordinaria claridad, el pensamiento de MONTESQUIEU, reduciendo a sistema racional la realidad británica, tal como él la interpretaba, al «establecer una teoría clave para el Derecho constitucional liberal». El principio de separación de poderes «se expresa en los dos postulados siguientes: a) cada función capital del Estado (legislativa, ejecutiva y judicial) ha de tener un titular distinto (poderes); b) en el marco de esta separación, los poderes se vinculan recíprocamente mediante un sistema de correctivos y de vetos (statuer y empécher)». Decía el prominente profesor -primer Presidente del Tribunal Constitucional de España, según la Constitución de 1978- que «este sistema aparece como resultado de un proceso lógico racional para asegurar la vigencia de la libertad».
CASSESE3 dice que del hecho de no haberlo entendido -el principio de «división de poderes»- se han derivado graves daños para la ciencia del Derecho, «unos daños que se han reflejado, afectándola, sobre la organización democrática del Estado». El conocido autor ita-
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liano nos refiere sobre el Poder Ejecutivo y el origen de la fórmula y su realización en las Constituciones inglesa y francesas del siglo xix. Afirma que «quien lea atentamente a MONTESQUIEU no podrá dejar de notar, con la sensibilidad que hoy tenemos por los problemas sociales, que el autor francés pensaba que el conflicto existente entre la Corona (y la nobleza que se agrupaba en torno ella) y la burguesía podía ser resuelto confiando a la una el poder de gobernar y a la otra el poder de legislar. En pocas palabras: el principio de la llamada «división de poderes» no era más que la solución política a un conflicto exis-tente en la sociedad entre dos clases».
Una es la función pública, que se realiza en el ámbito del Poder Administrador, por su estructura jurídico-política, y sus cometidos y la forma de gestión y de actuación; otra, la función pública judicial, que se realiza en la Administración de justicia; así como es diferente, también, la función que realiza la Legislatura.
Existen varios criterios en el Derecho administrativo para definir al funcionario público. Podría mencionarse a renombrados autores europeos y americanos. Daniel Hugo MARTINS4 trae una noción amplia y comprensible del funcionario público, que clarifica su naturaleza.
MARTINS dice: «En nuestro concepto, funcionario público es todo individuo que ejerce función pública en virtud de una relación funcional. Para nosotros es funcionario público todo aquel individuo que ejerce función pública, como consecuencia de un vínculo o relación funcional previa, con cualquiera de los tres poderes clásicos del Gobierno (Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial), u órganos de creación constitucional (como el Tribunal de Cuentas, la Corte Electoral o el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) o de creación legal (Directorio del Estatuto del Funcionario), ya sea que éstos dependan jerárquicamente de otros o sean entidades descentralizadas (Entes Autónomos, Servicios Descentralizados, Gobiernos Departamentales)». Sigue MARTINS: «Del mismo modo, para nosotros, es funcionario público tanto aquel que desempeña tanto funciones administrativas como legislativas o jurisdiccionales; aquel que ocupa un cargo de
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naturaleza política o meramente burocrático; aquel que desempeña tareas en forma permanente o transitoria, retribuida u honorariamente; tanto aquel que ocupa un cargo previsto en una partida presupuestal, como el funcionario eventual, provisorio o extranumerario; tanto el civil como el militar; tanto el funcionario de carrera como el que no lo es. Lo esencial es que esa persona, en virtud de estar vinculada a una entidad estatal mediante una relación funcional, desempeñe una función pública. Con este criterio, tanto son funcionarios públicos los Legisladores, los Jueces, los Ministros, los Consejeros Nacionales, los Directores de Entes Autónomos, los miembros de los Concejos y Juntas Departamentales -aun cuando entren en la categoría de gobernantes-, como los empleados que de ellos dependen, cualquiera que sea el escalafón a que pertenezcan (técnicos, especializados, administrativos, de servicio, obreros). Los elementos esenciales de la noción de funcionario público son, pues, los siguientes: ser persona física; ejercer función pública; estar vinculada a una entidad estatal mediante una relación funcional».
BANDEIRA DE MELLO5 dice que «agentes públicos» es la expresión más amplia que se puede concebir para designar genérica e indistintamente a los sujetos que sirven al Poder Público como instrumentos expresivos de su voluntad o acción, aun cuando tengan una actuación ocasional o episódicamente. Expresa que los «servidores públicos» (término de la legislación brasileña) son una especie dentro del género «agentes públicos». Afirma el catedrático de la Pontificia Universidad Católica de Sao Paulo, coincidiendo con nuestro criterio, que cualquiera que desempeñe funciones estatales, en cuanto las ejercita, es un agente público.
Pero un conocido pionero del Derecho público, un tanto olvidado, en las últimas décadas, en su país, Rafael BIELSA6, sostenía que la definición y el concepto de funcionario público «varían ya sea por la tendencia doctrinal, ya sea por su régimen legal, que depende del grado de evolución del Estado, y especialmente de su forma política, pues todo ello refleja o incide sobre las ideas de función y de funcionario».
BIELSA ensaya una definición, que trata de condensar la doctrina y la Ley imperante en ese momento, al decir: «En concepto nuestro esfun-
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cionario público el que, en virtud de designación especial y legal (sea por decreto ejecutivo, sea por elección), y de manera continua, bajo formas y condiciones determinadas en una limitada esfera de competencia, constituye o concurre a "constituir" y a "expresar o ejecutar" la voluntad del Estado, cuando esa voluntad se dirige a la realización de un fin público, ya sea actividad jurídica o social».
En la calle existe confusión. Esa confusión sucede con el vocablo «funcionario». Leemos diariamente las equivocaciones de los periódicos, cuando dicen, por ejemplo, que «los funcionarios de La Riojana S.A.» se han reunido para festejar el cumpleaños de su gerente. No son funcionarios porque no cumplen una función pública: son...
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