Profesionalización de la Función Pública en la República Argentina
| Author | Miriam Mabel Ivanega |
| Profession | Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Buenos Aires, Argentina |
| Pages | 37-56 |
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El tema que nos convoca mantiene un estrecho vínculo no sólo con el Derecho administrativo, sino también con las Ciencias de la Administración y las Ciencias Políticas.
Lo importante es recordar que la «profesionalizaron» del empleo público se inserta en una organización administrativa, y bajo una estructura previamente fijada, por lo cual los mecanismos y medios puestos a disposición de esa «profesión» se corresponderán con aquélla.
En ese sentido, la organización, como tal, es materia de estudio por la Ciencia de la Administración -«disposición racional de medios para lograr un resultado de manera eficaz y eficiente»-, que en el ámbito público se sujeta a principios científicos comunes con la organización privada, pero condicionada y dirigida por reglas y necesidades políticas1. De esta forma, «en la Administración Pública, la organización es también una herramienta para el ejercicio del poder...», motivo por el cual debe ser objeto de estudio de la Ciencia Política.
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Más allá de considerar a la organización como un fenómeno connatural a un grupo humano, ella es también un complejo de normas o reglas de conducta, mediante la cual se establecen las relaciones entre los miembros del grupo, sus jerarquías, responsabilidades y formas de actuación2.
¿Qué es profesionalizar? ¿Para qué y para quién se profesionaliza? Éstos son los interrogantes cuya respuesta debe partir, en primer lugar, del «tipo» de organización pública elegido por un país para conformar su Administración Pública. Entiendo que no puede prescindirse de ese contexto en el análisis del objeto de este seminario.
En esa línea de pensamiento, me permito seguir a José Ramón PARADA VÁZQUEZ, quien formula los siguientes interrogantes: ¿La formación de los funcionarios debe hacerse en escuelas propias de la Administración, o basta la instrucción de los sistemas educativos generales? ¿Debe primar la especialización sobre los conocimientos generales o viceversa? ¿Los funcionarios deben integrarse en cuerpos o carrera jerarquizados o alcanza con la vinculación a un puesto de trabajo? ¿El funcionario debe ser neutral políticamente o puede participar en actividades de índole política?3.
Sabido es que la resolución de estos cuestionamientos ha llevado a distinguir dos tipos de sistemas: cerrados y abiertos de la función pública. Ejemplos de ellos son el sistema francés y el norteamericano, a los cuales brevemente me referiré.
Es en el sistema francés donde encontramos los cimientos de la función pública moderna. A partir de la creación de un «Orden Civil» por Napoleón, se conforma un conjunto de grandes cuerpos permanentes dotados de estatutos, en forma similar a la organización militar, aunque el personal administrativo seguía quedando a merced de los cambios políticos. No obstante, la tendencia fue la de conformar una Administración permanente y responsable con un régimen de carrera, con un funcionariado protegido por determinadas garantías. El cambio se produce con el Estatuto General de 1946. Es importante remarcar la clara concepción que sobre la idea de «cuerpo» se tiene a partir de la promulgación de esa norma, el que es definido como agrupación de funcionarios que tienen vocación a los mismos grados y que se rigen
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por el mismo Estatuto particular y el grado es el título que confiere a su beneficiario cada uno de los empleos (puestos de trabajo) que le son reservados4. Cada cuerpo está dividido en grados jerárquicos, con diferentes salarios y empleos.
Los elementos que caracterizan a ese régimen están dados por el exigente sistema de concursos y la formación de los agentes públicos en escuelas e instituciones especiales (como la EN A), lo que ha permitido que los niveles superiores posean una amplia capacitación para el ejercicio de sus funciones. Ser funcionario francés es garantía de formación superior y de prestigio.
El Estatuto General de los Funcionarios del Estado y de las Colectividades Territoriales de 1983 equipara a los funcionarios de los entes locales con los del Estado, permitiendo a su vez una movilidad de los funcionarios entre las administraciones.
En Estados Unidos se presenta el típico sistema abierto, caracterizado por el reclutamiento del personal según las necesidades y con base en el régimen aplicable a la empresas privadas. La selección y nombramiento se realizan por un puesto de trabajo determinado, la persona no ingresa al Cuerpo, no tiene derecho a la carrera o a acceder a cargos superiores.
La característica que marca el sistema en EE.UU. está dada por el temor arraigado en ese país a asimilarse a la Administración burocrática europea. Se consideraba que el funcionariado permanente constituía una propiedad antidemocrática sobre las funciones públicas. Se desconocía la importancia de que el funcionario contara con una capacitación diferenciada o distinta a la adquirida en los niveles educativos generales.
Como lo sostuvo el Dr. COMADIRA, el spoil system o sistema botín se impone en la Administración norteamericana hasta que, a partir de 1883, se crea la Civil Service Commission. Progresivamente se comienza a implementar un criterio cercano al sistema cerrado con indicios de carrera para determinadas funciones (por ejemplo, la diplomacia). Es en 1978 cuando se dicta la Civil Service Reform Act, mediante la cual se crea un cuerpo de funcionarios directivos -servicio ejecutivo superior- con el reconocimiento de garantías como la continuidad en la Administración con prescindencia de los cambios políticos.
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Ahora bien, ya entrando en el caso de la República Argentina, debe destacarse que el actual régimen de profesionalización fue implementado hace un poco más de diez años, en 1991, al instituirse el escalafón para el personal de la Administración Pública denominado Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) (Decreto n.° 993/91).
Los objetivos del SINAPA se dirigieron a «asegurar la jerarquización de los servidores públicos», sustentado en «los principios del mérito, capacitación y sistemas objetivos de selección y productividad como fundamentos del ingreso y la promoción de los agentes públicos»5.
A las características del SINAPA, enumeradas por el Dr. Comadira, agrego las siguientes:
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El régimen escalafonario del SINAPA adopta como valor y eje central la profesionalización de la Carrera Administrativa, sin definir con precisión el significado asignado a dicho concepto. Si bien se ajusta al modelo tradicional del servicio civil -identificado por un espíritu de cuerpo, la idea de permanencia en la función pública- el régimen implementado respecto a los cargos con funciones ejecutivas posee características del modelo gerencial abierto. Se identifica a las «funciones ejecutivas», conforme al artículo 4.° del Decreto, como «...aquellas correspondientes a cargos de conducción de sectores con incidencia en la gestión de políticas públicas o que presten servicios esenciales para la comunidad, o bien que tengan alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios de la jurisdicción o alto grado de participación en la reforma del Estado. Asimismo, se considerarán como ejecutivas, las funciones que involucren el control de unidades organizativas de nivel inferior a departamento o equivalente». La cobertura de estas funciones ejecutivas se realiza mediante un sistema de selección fijado por el Decreto, diferenciándose según se trate o no de unidades orgánicas de nivel de Dirección General o Nacional. El ejercicio de funciones ejecutivas da lugar a la percepción
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de un suplemento salarial por parte de aquellos agentes que resulten seleccionados por concurso. Ese suplemento es no remunerativo, no bonificable, y no habilita la modificación del haber jubilatorio o de retiro de quienes, habiendo sido titulares de cargos de igual o similar denominación, gocen o gozaren de una prestación previsional.
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Lo interesante en este aspecto es que el agente, con independencia de su ubicación escalafonaria, puede acceder al ejercicio de funciones ejecutivas, a través de los sistemas de selección establecidos por el propio régimen y previo cumplimiento de los requisitos generales del nivel escalafonario asignado a la función y de los específicos que se prevean en la convocatoria respectiva.
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El ingreso al sistema nacional se produce por el nivel al que corresponda la vacante financiada, para cuya cobertura se prevean sistemas abiertos de selección.
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Se establecen adicionales, suplementos y bonificaciones salariales, de acuerdo al grado, a la función, por calificación, según el caso.
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El régimen caracteriza los sistemas de selección (concursos) y el método de evaluación.
La estructuración del sistema comprendió originalmente los agrupamientos General y Científico Técnico. Posteriormente se incorporó un tercero, el Especializado (que incluye a funcionarios de determinado nivel con excelencia técnica en materias claves).
Los dos primeros agrupamientos se componen de niveles (identificados por letras por A, B, C, D, E, F) ordenados de acuerdo con la complejidad, responsabilidad y requisitos de capacitación propios de las funciones respectivas, los que a su vez se dividen en grados.
El Agrupamiento General comprende funciones administrativas, técnicas, profesionales y de servicios. Abarca seis (6) niveles nominados en orden descendente de la «A» a la...
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