Profesionalización de la función pública en Uruguay
| Author | Carlos E. Delpiazzo |
| Profession | Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Instituto de Derecho Informático de la Facultad de Derecho de la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay |
| Pages | 241-258 |
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El abordaje del tema propuesto requiere, como supuestos, la consideración de los términos que lo enmarcan -profesionalización y función pública- a la vez que la delimitación del enfoque, el cual puede ser encarado desde la perspectiva de la Ciencia de la Administración o del Derecho administrativo.
En un sentido amplio, «profesión» es la «dignidad, arte u oficio que ejerce una persona en forma normalmente habitual y pública»1, por lo cual «profesionalidad» implica el desenvolvimiento de una actividad especializada, organizada, regida por un plan y desempeñada en forma manifiesta y exteriorizada. Consecuentemente, «profesionalización» alude a la acción tendiente a devenir profesional lo que no lo es o no lo es suficientemente, connotando la necesidad de superar cierta ausencia de especializacion y organización para el desenvolvimiento de la tarea de que se trate.
A su vez, la noción de «función pública» en general y de «funcionario público» en particular tiene una gran amplitud, tanto a nivel del Derecho positivo como de la doctrina nacional.
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Así, según el artículo 1.° del Estatuto del Funcionario aprobado por el Decreto-Ley n.° 10.388, de 13 de febrero de 1943, incorporado como artículo 2.° del TOFUP2, «considérase funcionario público a toda persona que, nombrada por autoridad competente, participa en el funcionamiento de un servicio público permanente, mediante el desempeño de un empleo remunerado, que acuerda derecho a jubilación».
A su vez, el artículo 175 del Código Penal dispone que: «A los efectos de este Código, se reputan funcionarios a todos los que ejercen o desempeñan una función retribuida o gratuita, permanente o temporaria, de carácter administrativo, legislativo o judicial en el Estado, en el Municipio o en cualquier ente público».
Por su parte, a los efectos jubilatorios, la Ley n.° 9.940, de 2 de julio de 1940, considera funcionarios públicos a «todas aquellas personas que prestan servicios en los cuadros activos de la Administración del Estado», siempre que reúnan las condiciones que se detallan.
La doctrina nacional del Derecho administrativo ha adoptado también un concepto amplio de funcionario público.
En opinión de SAYAGUÉS LASO3, seguido por la mayoría de los autores4, se define al funcionario público como «todo individuo que ejerce funciones públicas en una entidad estatal, incorporado mediante designación u otro procedimiento legal».
Para MARTINS5, «funcionario es todo individuo que ejerce función pública en virtud de una relación funcional», definiendo a la función pública como la «actividad jurídica y material que compete realizar a los órganos estatales, ejerciendo el poder etático soberano, con el objeto de lograr el fin del Estado», y entendiendo por relación funcional
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la «especial vinculación que une al funcionario con el Estado para realizar, en forma genérica, función pública».
Así caracterizados los términos que enmarcan el tema propuesto, resulta que la mejora de la función pública puede ser abordada tanto desde el punto de vista de la Ciencia de la Administración como del Derecho administrativo.
Aunque no existe acuerdo acerca de la mejor forma de diferenciar ambas disciplinas, tiende a predominar la idea de que la Ciencia de la Administración tiene por objeto el estudio de las distintas soluciones posibles para lograr la mejor organización y funcionamiento de los entes públicos6, mientras que el Derecho administrativo se ocupa del análisis de los principios y normas jurídicas que regulan su organización y funcionamiento. Por eso, se ha dicho que «la Ciencia de la Administración respondería a la interrogante de cómo debe estar organizada y cómo debe actuar la Administración, mientras que el Derecho administrativo estudiaría en el plano jurídico cómo es y cómo actúa»7.
En los párrafos siguientes, la cuestión de la profesionalización de la función pública será examinada desde la perspectiva del Derecho administrativo uruguayo.
Es de toda evidencia que la preocupación por profesionalizar a los funcionarios públicos implica el reconocimiento de una cierta ausencia o insuficiencia de profesionalidad por parte de éstos.
Al respecto, es necesario señalar que en nuestro país, a partir de una alfabetización total de la población y un nivel educativo promedialmente bueno, puede afirmarse teóricamente que los funcionarios públicos gozan de una capacitación básica para el cumplimiento efi-
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caz de los múltiples cometidos a cargo de las distintas Administraciones públicas.
No obstante, desde el punto de vista práctico, se aprecian síntomas de «burocratismo»8, advertibles a través de las siguientes características, entre otras: las jerarquías no toman las decisiones según criterios de eficiencia, se está frente a estructuras que han perdido los objetivos y son incapaces de trazarse metas, los objetivos particulares de la Administración prevalecen sobre los de los administrados, no hay un mínimo nivel de supervisión que asegure el cumplimiento de las tareas, no se desarrollan funciones de planificación y programación, se sustituye la información clara, sintética, veraz y oportuna, por el papeleo profuso y confuso, se estira la pirámide jerárquica evitando la toma de decisiones, los controles ahogan la inventiva y la creatividad, la antigüedad es el principal criterio de ascenso, y la legitimación se obtiene de la propia burocracia9.
En tal sentido, un destacado pensador y escritor compatriota ha identificado los siguientes seis flagelos que afectan a nuestra función pública10:
a) La cantidad, ya que los funcionarios públicos son muchos.
b) El desprecio o insatisfacción, derivado de la ausencia de valoración de los esfuerzos y omisiones de cada uno.
c) La tumba que implica la inamovilidad, entendida como la falta de riesgo que ahoga toda chance de esforzarse y superarse.
d) La antigüedad que contamina el sistema de ascensos.
e) El falso beneficio de la jubilación impuesta a quien puede y quiere trabajar.
f) La escoba como rasero de muchos beneficios dados al barrer y, por ende, sin distinguir a quienes deben serlo por sus diferencias.
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Frente a tal escenario, es necesario recentrar la cuestión a partir de la constatación de que los funcionarios públicos son los rostros visibles del Estado como ente de naturaleza instrumental11 o servicial12
para el logro del bien común, de su ser para otros13, a fin de que los componentes del cuerpo social -todos- puedan alcanzar plenamente sus fines propios.
Desde esta perspectiva, no puede quedar fuera de la consideración la necesidad de «regenerar la vida pública», no limitándose a la prevención o reacción frente a la corrupción sino garantizando la vigencia y realización de todos los valores éticos en el ámbito de la Administración, fundados en el carácter trascendente de la persona14 y en el carácter servicial de la Administración ya que, «en definitiva, es la dignidad humana la que marcará las pautas de conducta. Dignidad en el administrador y en el administrado, en el que realiza las funciones administrativas y en su destinatario»15.
Tras poner el trabajo como hecho bajo la protección de la Ley (arts. 53 y ss.), a partir del artículo 58 la Constitución refiere a los elementos que perfilan la específica situación jurídica de los funcionarios públicos: la naturaleza pública del vínculo de subordinación y la estatalidad del sujeto subordinante16.
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Si bien nuestra Constitución consagra un régimen de estatutos funcionales múltiples en atención a la diversidad organizativa que presenta la Administración Pública uruguaya17, es posible inferir de ella un conjunto de bases o principios18, así como un contenido mínimo necesario para todos los estatutos formales19, que apuntan a una profesionalización de los funcionarios públicos como servidores de la sociedad a la que se deben.
Un primer principio es el consagrado en el artículo 58, a cuyo tenor «los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política. En los lugares y las horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie. No podrán constituirse agrupaciones con fines proselitistas utilizándose las denominaciones de reparticiones públicas o invocándose el vínculo que la función determine entre sus integrantes».
Un segundo principio emerge del acápite del artículo 59, según el cual «la Ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario».
En tercer lugar, el artículo 60 -incorporado en la reforma constitucional de 1967- dispone que «La Ley creará el Servicio Civil de la Administración Central, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, que tendrá los cometidos que ésta establezca para asegurar una Administración eficiente».
Dos aspectos de esta norma interesa destacar en relación al tema que nos ocupa: la referencia al Servicio Civil y la finalidad perseguida con su establecimiento, cual es «asegurar una Administración eficiente».
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Según se ha destacado20, la expresión «Servicio Civil», inspirada en el régimen anglosajón21, alude al funcionariado público con un sentido orgánico, más que material. Tal enfoque no excluye la inocultable referencia del «Servicio Civil» al ya aludido carácter servicial del Estado para que todos y cada uno de los integrantes de la sociedad civil pueda alcanzar su...
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