Regulación jurídica de la función pública en el Perú

AutorJorge E. Danos Ordóñez
Cargo del AutorProfesor de Derecho Administrativo. Pontificia Universidad Católica del Perú
Páginas207-232

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El propósito de esta ponencia, en consonancia con el temario del evento que nos convoca sobre la profesionalización de la función pública en Iberoamérica, es proporcionar una visión panorámica del régimen jurídico vigente de la función pública en mi país, para lo cual se realizará una breve descripción de la evolución normativa en la materia, se dará cuenta de los preceptos constitucionales que regulan la función pública en el Perú, el régimen vigente de la denominada Carrera Administrativa y en particular las reglas que contiene sobre sistemas de selección e ingreso, promoción, incompatibilidades, retribuciones y responsabilidades; se analizarán también los efectos de la política puesta en práctica durante la década de los 90 de la aplicación del régimen laboral privado a buena parte del personal al servicio de la Administración Pública, así como las perspectivas y propuestas para la futura reforma de la Carrera Administrativa1.

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1. Evolución
El Decreto-Ley n ° 11377

El primer régimen integral sobre trabajadores de la Administración Pública en el Perú se estableció en 1950 mediante el Decreto-Ley n.° 11377 («Ley del Estatuto y Escalafón del Servicio Civil»). El citado dispositivo incluía a todos los trabajadores permanentes del Poder Ejecutivo, Municipalidades, Beneficencias y entidades con autonomía administrativa que realizaban actividad empresarial. Se excluía del ámbito de aplicación de la Ley a los miembros del Poder Judicial, Poder Legislativo, Cuerpo Diplomático, Institutos Armados y profe-sores, casos que se regulaban por leyes especiales.

El objetivo de la citada Ley fue institucionalizar la Administración Pública para hacerla independiente del poder político. Para ello estableció garantías homogéneas al personal que prestaba servicios en la Administración Pública en cuanto a su ascenso al puesto de trabajo, promoción y estabilidad.

La Carrera Administrativa consistía en una secuencia de ascensos desde los niveles más bajos hacia los niveles más altos de la clasificación de personal. Así, se clasificaba a los trabajadores del sector público en tres categorías: Oficiales, Auxiliares y Ayudantes, con 9 niveles remunerativos en total. La Ley regulaba dos tipos de trabajadores: los comprendidos en el Escalafón, es decir, los que formaban parte de la Carrera Administrativa propiamente dicha, y los que prestaban servicios al Estado fuera de la Carrera Administrativa. Así, la Ley excluía de la Carrera Administrativa a varios grupos de trabajadores:

- Los trabajadores contratados para cargos o funciones temporales.

- Los trabajadores «adscritos», que desempeñaban cargos de confianza como asesores y altos funcionarios.

- El «personal de servicio», como porteros, portapliegos, chóferes, ascensoristas y otros. Estos servidores, sin embargo, podían ingresar en la Carrera Administrativa si reunían las calificaciones necesarias.

La exclusión de la Carrera Administrativa implicaba no formar parte del denominado Escalafón del Servicio Civil y no gozar de las prerrogativas especiales en materia de ascensos, igualdad de remuneraciones y estabilidad.

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El ingreso a la Carrera Administrativa se realizaba necesariamente por concurso público y siempre por la última categoría, a menos que se tratara de profesionales con conocimientos especiales, que podían ingresar en categorías superiores.

Las vacantes de cualquier categoría debían ser cubiertas por con-curso entre los empleados de inferior jerarquía de la misma repartición. Se establecían excepciones sólo en el caso de Directores, Gerentes y Profesionales. Los ascensos eran considerados una «recompensa a la capacidad, idoneidad y comportamiento» de un empleado público. Se asignaban por orden de mérito y, en caso de calificaciones similares, se daba preferencia al empleado más antiguo. Se requería estar inscrito en el Escalafón, un año de antigüedad, hoja de servicios satisfactoria y aprobación de examen.

El Decreto-Ley n.° 11377 incorporó como garantía para el servidor público la estabilidad en el empleo, lo que en esa época constituía un rasgo distintivo importante frente al régimen del trabajador del sector privado. La Carrera Administrativa sólo podía ser concluida por las siguientes causales:

- Jubilación forzosa por incapacidad física permanente o por cumplir 70 años.

- Cesantía por incapacidad temporal, falta de carácter disciplinario, renuncia o supresión de plaza.

- Destitución por falta disciplinaria grave, pérdida de la nacionalidad, inmoralidad o abandono del cargo por más de 10 días.

La Ley establecía las causales para la declaración de cesantía o destitución, los procedimientos administrativos previos y las formalidades a cumplirse para cada caso.

El régimen descrito era administrado centralizadamente por una repartición del Ministerio de Justicia, función que fue posteriormente asignada al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en 1973. Cada entidad pública debía llevar el Escalafón o Registro de Personal, en donde se inscribían todos los datos e historia del personal. El Ministerio de Justicia mantenía el Escalafón General del Servicio Civil, que consistía en una síntesis de los datos consignados en el conjunto de escalafones de todas las reparticiones del Estado.

Según algunos estudios, el citado Decreto-Ley n.° 11377 organizó la Administración Pública peruana, en el período 1950-1980, con

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un personal relativamente bien remunerado y estable. El Estado era una alternativa de trabajo atractiva para todos los profesionales jóvenes, por la estabilidad, las perspectivas de ascenso y el régimen de pensiones percibido como seguro, además de las remuneraciones razonables que se percibían en ese entonces. Evidentemente, no faltaban las transgresiones a las normas, especialmente en lo que se refería a la intervención de la influencia política en los ingresos y ascensos. Ello, sin embargo, era visto como abusos al sistema y no como la práctica normal.

Durante la década del 70 se dispuso la obligación para toda entidad pública de elaborar un Cuadro de Asignación de Personal (CAP), que debía establecer el número ideal de plazas por cada categoría en la institución y todas las contrataciones se ajustaban a ese cuadro. Las remuneraciones eran homogéneas en todo el sector público y el INAP mantenía actualizado el Escalafón.

Sin embargo, durante la mencionada década del 70 el crecimiento desmesurado del Estado, tanto en el número de entidades públicas con autonomía administrativa como en su tamaño y en el tipo de actividades, junto con el endeudamiento, obligó a tomar medidas de ajuste fiscal frente a la crisis, las que han tenido un impacto significativo en el proceso de transformación de la Carrera Administrativa hasta la fecha.

Así, con el objeto de reducir el número de empleados públicos, se dieron incentivos a la renuncia voluntaria, lo que, junto con el declive en los niveles remunerativos, determinaron que la Administración Pública perdiera a gran parte de los mejores funcionarios de carrera.

A partir de ese momento, el sistema de Carrera Administrativa fue erosionado con múltiples modificaciones y prácticas que buscaban evadir los mecanismos contemplados por el Decreto-Ley n.° 11377. Así, para suplir la ausencia de funcionarios de carrera capacitados se contrató a un número significativo de personal bajo la modalidad de personal de confianza, que no formaba parte de la Carrera Administrativa pero gozaba de remuneraciones sustancialmente superiores. Ello dio lugar a la separación entre el entorno de los ministros, compuesto por funcionarios altamente capacitados, bien remunerados pero sin vinculación con la burocracia ni perspectivas de continuidad, y el resto de la Administración Pública, compuesto por funcionarios mal pagados y desmotivados. Ello agravó el proceso de desorden administrativo en las entidades públicas, al carecer estás de funcionarios capacitados permanentes, que proporcionaran información sobre el pasado institucional a las nuevas autoridades.

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Otra práctica ampliamente difundida, y que al igual que la anterior se mantiene hasta el día de hoy, fue la figura del ingreso de trabajadores que desempeñaban labores de carácter permanente, bajo la modalidad de trabajadores contratados, prevista en la legislación únicamente para el desempeño de cargos de carácter transitorio.

Ambas prácticas dieron como resultado que gran parte de los servidores del sector público no formara parte de la Carrera Administrativa y no gozaran, por tanto, del derecho de estabilidad ni del cómputo de años de servicios.

El Decreto Legislativo n ° 276

En 1984 se dictó el citado Decreto Legislativo, denominado «Ley de Bases de la Carrera...

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