La profesionalizaron de la función pública en el marco de un régimen de carrera administrativa y el cumplimiento debido del procedimiento administrativo en Panamá
| Author | Javier Ernesto Sheffer Tuñón |
| Profession | Secretario Letrado del Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Panamá |
| Pages | 147-173 |
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La temática que nos convoca en este evento constituye lugar común prácticamente para toda Iberoamérica, sin dejar de lado los países americanos cuyo idioma oficial no es el castellano. Les hablaré, sin pretensiones de sabiduría, tan sólo enmarcado en la experiencia de mi país, Panamá, de la profesionalización de la función del Estado, particularmente de los operarios de esa Administración, ligada a un régimen de Carrera Administrativa y al cumplimiento debido del procedimiento administrativo, que, a mi modo de ver, tienen como condición y presupuesto necesario dicha profesionalización.
Panamá recientemente adoptó el régimen de procedimiento administrativo común o general en el marco de la modernización del Estado, proceso que se inició en el primer lustro de la década pasada, poco tiempo después de la apertura democrática producto de la deposición a la fuerza del régimen autoritario del ex general Noriega por tropas del ejército norteamericano. Episodio de tristeza e ingrata recordación para la conciencia latinoamericana. Dicho régimen de procedimiento está contenido en el Libro Segundo de la Ley 38 de 2000.
También deseo precisar algunos elementos que comportan esa profesionalización vinculada necesariamente a la aspiración de una sincera y decidida aplicación en mi país de un régimen de Carrera Admi-
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nistrativa, sistema que abarca al grueso de la planta laboral del sector público, y que, aunque aprobado mediante Ley, formalmente en 1994, hasta ahora no se perciben los frutos que en la actividad administrativa de suyo un régimen como el indicado debe generar.
La materia reviste interés y confío que la audiencia así lo estime, porque estoy convencido, a raíz de la praxis de mis diez años en la función pública, de que una sincera y adecuada aplicación de la Carrera Administrativa, que atañe en muchos países al grueso de funcionarios o servidores públicos, y un debido cumplimiento del procedimiento administrativo en el aparato burocrático, y en aquellos entes oficiales de los otros dos Órganos del Estado, son elementos eficaces que contribuyen a la excelencia de la función estatal.
En Panamá son varias las entidades estatales encargadas de propiciar, organizar y realizar tareas de instrucción a los servidores públicos. Dichas tareas y programas de capacitación son desarrolladas generalmente de modo muy individualizado por los referidos organismos.
La confluencia de atribuciones sobre este rubro, en mayor o menor grado, ocasiona un producto o resultado no lo enteramente satisfactorio y eficaz para la gestión pública que se espera, porque se llevan a efecto de modo no coordinado y sin la pertinencia que la función pública exige, aunque la Ley mande lo contrario. Pertinencia que no es tomada en cuenta para el operador más simple o el más especializado o técnico que la prestación de servicios públicos requiere, o para el sistema de la Administración Pública en su conjunto, como he dicho.
A continuación, una breve enunciación de aquellas instituciones principales capacitadoras de los servidores estatales y comentarios sobre las tareas que hacen en ese sentido:
Importa decir que esta institución del gobierno central es producto de la reciente fusión del Ministerio de Hacienda y Tesoro y el Ministerio de Planificación y Política Económica, consagrada en la Ley 97,
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de 21 de diciembre de 1998. Tiene a su cargo, entre otras funciones, «...la modernización del Estado»1.
La competencia sobre la capacitación del funcionario puede decirse que está afincada esencialmente en este Ministerio, Dirección de Desarrollo Institucional, que actúa por medio del Departamento de Recursos Humanos y el Centro de Perfeccionamiento del Recurso Humano en el Sector Público (CEPRHUSEP). Esta última es la dependencia que elabora y ejecuta los programas de capacitación para los servidores estatales2.
La Ley 97 de 1998 lo faculta para establecer, en coordinación con las demás instituciones del Estado, la política sobre la administración de los recursos humanos del sector público al servicio de éste, así como «programas de adiestramiento y capacitación para mejorar al servidor público» (art. 2, literal D, numeral 5)3.
Confecciona un programa de capacitación anual, el último de los cuales está fechado en marzo de 2001, que incluye:
a) La detección de las necesidades en este rubro por sector (agropecuario; banca y finanzas; comercio, industria y turismo; transporte; educación; gobierno; salud; trabajo y vivienda).
b) Un programa de capacitación sectorial por institución, que obedece a las políticas de gobierno y se orienta en la modernización de la gestión pública y en los programas de globalización que determinan las acciones institucionales. Cada institución debe velar para que la capacitación esté vinculada a las metas y objetivos del sector público.
c) Programas institucionales. Son los ofrecidos a nivel interno por las respectivas dependencias oficiales con posibilidades de intercambio entre éstas. Es de señalar que, para el año 2001, sólo 18 instituciones enviaron al Ministerio de Economía y Finanzas su programa para ser publicado.
d) Programa de oficina central y organismos internacionales. El CEPRHUSEP invita a la comunidad del sector público a que participe de este programa de seminarios, charlas, talleres, etc.
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e) Programa de becas internacionales. Como su nombre lo indica, consiste en becas al exterior ofrecidas por Organismos Internacionales. Se requiere postulación por parte de la respectiva entidad de aspirantes idóneos para que luego de su retorno a la institución sean agentes multiplicadores de los conocimientos adquiridos.
Adscrita al Ministerio de la Presidencia, es uno de los órganos superiores de gobierno de la Carrera Administrativa, instituida por la Constitución en el artículo 300, bajo el principio cardinal indicado por la propia Carta Magna, según el cual la Ley regulará las carreras públicas de conformidad con las necesidades de la Administración.
La Carrera Administrativa ha sido desarrollada por medio de la Ley 9, de 20 de junio de 1994 (reglamentada por el Decreto n.° 222, de 9 de septiembre de 1997). La mencionada Dirección General tiene entre sus funciones (art. 9, numeral 6) dirigir los programas de evaluación de desempeño y productividad, la capacitación y desarrollo de recursos humanos.
Sobre este punto se han identificado las necesidades de capacitación del sector; se ha preparado una guía técnica de evaluación y seguimiento para el diagnóstico de necesidades de capacitación para puestos de Carrera Administrativa; se aprobó el respectivo reglamento, que está pendiente de ser divulgado en las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos. La Dirección de Carrera impartió capacitación en el año 2001 a 2.550 servidores estatales4.
La Carrera Administrativa comenzó a operar formalmente en octubre de 19965.
Es la principal esfera de actividad funcional dentro de la que se ordena la administración de los recursos humanos del Estado panameño. El ámbito y ejecución de este sistema, con los incentivos y estabilidad garantizada, para atraer y retener el mejor recurso humano, debe producir un mejor servicio público e incrementar la eficiencia de
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la Administración Pública, ya que el nuevo rol del Estado exige normas altas de rendimiento en la Administración de Personal6.
Más adelante, en el desarrollo de estas ideas, me refiero a los fac-tores que no coadyuvan al cumplimento del ideal y propósitos descritos, toda vez que el régimen de carrera no es lo operativo que debiera ser, pese a la vigencia -mas no eficacia- de su Ley reguladora.
Entidad autónoma y descentralizada creada por la Ley 1, de 11 de enero de 1965 (modificada por la 45 de 1978), cuyo papel fundamental es la de ser fuente de financiamiento a través de programas de becas o auxilios económicos para estudios en el país o en el extranjero. Esta dependencia canaliza una gran cantidad de becas ofrecidas por gobiernos extranjeros u organismos internacionales, cuyos aspirantes (beneficiarios) pueden ser particulares o servidores estatales7.
También otorga préstamos reembolsables a intereses blandos para el perfeccionamiento profesional.
Bajo su dirección está el denominado «Programa Especial para el Perfeccionamiento Profesional de los Servidores Públicos», creado mediante la Ley 31, de 2 de septiembre de 1977, con la finalidad de elevar el nivel de conocimientos científicos y técnicos de los servidores públicos en las áreas prioritarias que demanda el desarrollo del país8.
Éste es un programa exclusivo para servidores públicos con un mínimo de dos (2) años de prestar...
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