La realizzazione del diritto e della politica dei consumatori in Italia

• Author: Guido Alpa
• Pages: 1231-1276

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LA REALIZZAZIONE DEL DIRITTO

E DELLA POLITICA DEI CONSUMATORI IN ITALIA

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1. “CONSUMATORE”: LA COSTRUZIONE DI UN CONCETTO

GIURIDICO

La nozione di consumatore ha fatto fatica ad accreditarsi nella esperienza

italiana, e a radicarsi nella cultura giuridica, anche se per la verità essa non era

ignorata del tutto prima che la nozione fosse consacrata dagli studi degli economisti,

dei sociologi e dei giuristi. In particolare era ben nota agli studiosi di Wilfredo

Pareto e agli economisti. Già nel codice civile italiano del 1942 si allude alla

controparte del monopolista. Non si fa menzione del consumatore, ma obbligando

il monopolista a contrattare con chiunque, si lascia intendere che la controparte del

monopolista, per la sua debolezza contrattuale, deve essere tutelata. Nella disciplina

del contratto in generale si preferisce usare il termine neutro di parte oppure di

contraente; nei contratti speciali, sempre in modo neutro, si parla di acquirente nel

contratto di vendita, trasportato o passeggero nel contratto di trasporto, locatario

nel contratto di locazione, mutuatario nel contratto di mutuo, e così via. Tuttavia

nella Relazione al codice civile predisposta dal Ministro Guardasigilli Dino Grandi

al Re si trova una menzione del termine consumatore a proposito della disciplina

della concorrenza e dell’obbligo di contrattare imposto al monopolista. Il passo

(n.1046) recita così: «In stretta connessione con la materia della concorrenza, si è

voluto fissare un principio già contenuto in leggi speciali, e cioè l’obbligo da parte

di tutte le imprese, che si trovino in condizioni di monopolio legale, di contrattare

con chiunque lo richieda, osservando la parità di trattamento (art.2597). Un tal

principio si impone a difesa del consumatore come necessario temperamento

della soppressione della concorrenza (..)». Certo, si tratta di una tutela minimale,

che non assicura affatto la scelta tra più tariffe, o tra più qualità dei prodotti, e

tuttavia il passo manifesta una certa consapevolezza del legislatore verso una

categoria di soggetti che non possono negoziare le condizioni della prestazione loro

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offerta dall’imprenditore e sono costretti, se ritengono di concludere l’operazione

economica, ad accettare le condizioni imposte dalla controparte.

Dal 1942 c’è voluto molto tempo per costruire la nozione giuridica di

consumatore, e le categorie concettuali che consentano di definire e apprezzare lo

status del consumatore, così come per introdurre norme a tutela del consumatore,

per promuovere indirizzi interpretativi favorevoli alla categoria dei consumatori,

ancor più per costruire una nozione di utente dei servizi pubblici nei rapporti con

la pubblica Amministrazione.

Se si volesse datare l’origine della tutela giuridica del consumatore in senso

moderno in Italia si potrebbe risalire dunque agli anni Sessanta: essa è effetto

dell’importazione effettuata da altre esperienze più evolute, costituendo un esempio

emblematico di circolazione (o di transplant delle idee).

Negli Stati Uniti gli studiosi dei diritti dei consumatori sono usi far risalire

ad un messaggio speciale rivolto al Congresso nel 1962 dal Presidente John F.

Kennedy la definizione dei primi programmi di intervento legislativo a favore dei

“consumatori”, intendendosi per tali tutti gli appartenenti alla società, considerati

nella loro veste di acquirenti o di utenti di prodotti e servizi (“all of us are

consumers”). E nel Regno Unito ha segnato una linea di demarcazione tra il passato

e il futuro la pubblicazione del Rapporto al Parlamento da parte del Comitato per

la tutela del consumatore diretto da Dennis Molony nel luglio dello stesso anno nel

quale, con molta cautela, e senza pretendere di modificare la disciplina in vigore,

si prendeva atto che il consumatore doveva considerarsi la controparte debole del

rapporto istituito con l’imprenditore e che quindi era opportuno intervenire con

qualche misura protettiva.

Il messaggio di John F. Kennedy fece epoca 1 perché per la prima volta vi si

declinavano i “diritti dei consumatori”, cioè (i) il diritto alla sicurezza, per essere

protetti dalla diffusione sul mercato di prodotti pericolosi per la salute o per la

vita, (ii) il diritto ad essere informati ed essere protetti dai messaggi ingannevoli,

decettivi, dalle etichette non veritiere e dalle altre pratiche commerciali, in modo che

il consumatore possa fare scelte informate, (iii) il diritto di scegliere, possibilmente

tra una varietà di prodotti e servizi a prezzi competitivi, di qualità soddisfacente e

a prezzi equi, (iv) il diritto di essere ascoltati, perché gli interessi dei consumatori

possano essere presi nella giusta considerazione dalle politiche governative e i

consumatori possano rivolvere speditamente i loro conflitti in giudizio. 2

1 Special Message to the Congress on Protecting the Consumer Interest (15 marzo 1962).

2 Non a caso l’elenco di questi diritti “essenziali” si può riscontrare nella Carta dei diritti dei

consumatori del Consiglio d’Europa del 1973 e nella Risoluzione del Parlamento europeo del 1975: v.

Alpa e Bessone, Il consumatore e l’Europa, Padova, 1979. Per poter stampare questo libro dovemmo

ricorrere ai buoni uci della casa editrice Cedam, perché era considerato un libro da “boutique”, des-

tinato dunque ad un mercato assai ristretto.

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La realizzazione del diritto e della politica dei consumatori in Italia

I giuristi, in generale, all’inizio degli anni Sessanta, non erano preparati ad

accogliere una nozione nata nel terreno dell’economia e della sociologia, ma

ignorata dal legislatore. I cultori del diritto civile erano ancora strettamente legati

al codice civile. E il fatto che nella Relazione al Re di consumatore si parlasse a

proposito della concorrenza e quindi a proposito delle regole del mercato era il

segno che i redattori del codice civile e della Relazione non avevano in mente un

soggetto da tutelare in tutte le fasi della istituzione e della esecuzione del rapporto

di consumo, ma solo in situazioni eccezionali, cioè di monopolio nella vendita di

prodotti o di servizi.

Dobbiamo quindi scendere nel tempo fino all’inizio degli anni Settanta del

Novecento. La tutela del consumatore è diventato un strumento, una sorta di

grimaldello, per smontare il diritto civile tradizionale, avvicinando le categorie

giuridiche alle problematiche sociali. Le categorie concettuali della dogmatica

costruita sulla tradizione del diritto romano e della sua trasfigurazione da parte dei

Pandettisti tedeschi non potevano più, a quell’epoca, soddisfare le esigenze degli

studiosi del diritto civile sensibili ai valori sociali.

Si è cominciato così a studiare il diritto civile per tutelare innanzitutto la salute

del consumatore e quindi per disciplinare la fabbricazione di prodotti difettosi.

Ci si trovava così di fronte a due sviluppi paralleli: l’evoluzione del diritto

civile, che via via abbandonava la dogmatica Ottocentesca e del primo Novecento,

e l’evoluzione del diritto commerciale, che non si occupava più solo dei soggetti

che producono e distribuiscono beni e servizi sul mercato ma anche di coloro

che li acquistano o li consumano. In particolare, nel diritto commerciale occorre

rivolgersi al genio Tullio Ascarelli, che, nel suo saggio su Teoria della concorrenza e

interesse del consumatore 3 (già negli anni Cinquanta e poi negli anni Sessanta) provò

per primo a definire i caratteri di un nuovo soggetto del mercato, per l’appunto, il

consumatore. Successivamente Gustavo Ghidini, che aveva studiato la disciplina

della concorrenza sleale, pubblicò, nel 1970, il primo libro sulla responsabilità del

fabbricante, collocando la responsabilità nell’ambito della disciplina della pubblicità

commerciale e della informazione al consumatore, e quindi utilizzando le regole

sulla responsabilità precontrattuale (artt.1337 e 1338 del codice civile it.). 4

Nel frattempo, gli studiosi del diritto civile avevano approfondito la tematica.

Si erano avviati tre indirizzi interpretativi: (i) la “costituzionalizzazione”

del diritto privato, che apriva le porte del diritto civile ai valori e ai principi della

Costituzione (del 1948); per la verità, la Costituzione non parla di consumatori

ma tutela i contraenti deboli, in particolare nel settore del lavoro, e richiede a

3 In Riv. trim. dir. proc. civ., 1954,873 ss.

4 Ghidini, La responsabilità del produttore, Milano, 1970.