Seguridad nacional y derechos humanos en la reciente jurisprudencia del tribunal europeo de derechos humanos (TEDH) en materia de terrorismo internacional: ¿hacia un nuevo equilibrio?

AutorElena Conde Pérez
Páginas187-207

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1. Introducción: el estado de la cuestión tras el 11-S

Una de las más notables características de la respuesta gubernamental a la amenaza terrorista tras los atentados del 11-S, ha sido la falta de coherencia entre las declaraciones oficiales y las medidas legislativas adoptadas en la práctica. Si por un lado, la mayor parte de los gobiernos en declaraciones oficiales hechas tanto en el ámbito nacional como en el internacional se mostraban firmes a favor del respeto del Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos, por otro, a través de sus legislaciones y prácticas no han indicado precisamente un especial interés por lograr el deseado equilibrio entre la seguridad y la protección de los derechos humanos. Al contrario, en su urgencia por dotarse de instrumentos eficaces para eliminar la lacra terrorista, algunos gobiernos han propiciado el cambio en la interpretación de los conceptos ya existentes desde la perspectiva de la seguridad nacional para así justificar la introducción de toda una serie de medidas antiterroristas que han

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supuesto un claro debilitamiento del Estado de Derecho y erosionado grave-mente los derechos humanos2.

Las relaciones entre el binomio seguridad nacional y derechos humanos frecuentemente se interpretan como si estos dos elementos necesariamente tuvieran que estar contrapuestos, de tal manera que se piensa que sólo a través de políticas restrictivas de los derechos humanos se consigue proteger efectivamente la seguridad nacional. Pues bien, a diez años vista desde que comenzara oficialmente la «lucha contra el terrorismo internacional» podemos afirmar que esta correlación no es exacta; las políticas llevadas a cabo no sólo se han demostrado ineficaces para con los objetivos perseguidos, sino que en algunos casos su aplicación ha incluso incrementado el peligro que se pretendía contrastar.

1.1. De la seguridad nacional a la internacional

Posiblemente ello se deba a que hasta ahora los gobiernos se habían enfrentado a grupos terroristas que actuaban aisladamente dentro del territorio de un Estado. En tales supuestos, la legislación y los mecanismos judiciales nacionales, así como los límites introducidos gracias a las consideraciones de «seguridad nacional» permitían a los Estados afectados encontrar un cierto equilibrio entre el interés general y la protección de los derechos del individuo. Sin embargo, cabe preguntarse si el concepto de seguridad nacional tiene cabida y aplicación en el nuevo contexto donde los Estados se enfrentan a un fenómeno transnacional o global. Las diferencias son claras: mientras que en el primer caso se trataba de una amenaza de contornos más o menos bien definidos en cuanto a la organización, el ámbito territorial de su acción, sus reivindicaciones y objetivos; en el caso del terrorismo internacional, el Estado y la comunidad internacional se enfrentan a una amenaza de contornos difusos y variables, a una organización «matriz» integrada por una red de incontables células —activas y latentes— así como grupos de apoyo que se hallan extendidos por todo el mundo. Aunque la red Al-Quaeda se identifica como un movimiento de resistencia islámica lo cierto es que, dada la complejidad de tal organización, resulta casi imposible determinar los objetivos políticos concretos que persigue.

El desarrollo en septiembre de 2006 de una estrategia «global» contra el terrorismo en el ámbito de las Naciones Unidas demuestra que la lucha contra este fenómeno debe acometerse colectivamente e implica toda una serie

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de medidas concertadas en los ámbitos político, legislativo y económico3, donde el concepto de «seguridad nacional» pierde gran parte de su valor para dar paso al de «seguridad internacional»4. En las actuales circunstancias, el terrorismo internacional implica una amenaza constante a la seguridad de muchos Estados y, en consecuencia, al mantenimiento de la seguridad colectiva, pues, aunque haya algunos países que tengan mayores probabilidades de sufrir ataques terroristas, lo cierto es que pocos son los Estados que, hoy por hoy, se encuentran a salvo de este riesgo. De hecho, la tendencia en la praxis internacional a reinterpretar la noción de seguridad nacional en el contexto del terrorismo internacional, no ya como un interés exclusivo de un Estado particular, sino más bien como un interés general de la comunidad internacional, ya ha sido señalada por algunos autores de la doctrina5.

El hecho de que estemos ante un peligro de duración indeterminada resulta fundamental para el tema que nos ocupa ya que la limitación o suspensión permanente de los derechos humanos en aras de la seguridad nacional no es compatible con los valores y principios en los que se basa la idea occidental del Estado de Derecho. Precisamente, los problemas para enfrentar este fenómeno a partir de una concepción tradicional de la seguridad nacional se demuestra en las dificultades con las que se han encontrado los Estados para justificar ante los órganos de control la necesidad de aplicar medidas limitativas de los derechos humanos basadas en consideraciones que abrían el paso a una aplicación arbitraria de la ley. En efecto, muchas de las nuevas legislaciones concebidas tras el 11-S, se basan en conceptos que permiten un margen de maniobra excesivamente amplio para limitar el ejercicio de derechos sobre la base de la «peligrosidad» de la persona y sin exigir siquiera que existan sospechas fundadas sobre la inminencia de un ataque terrorista. Como veremos, el Reino Unido ha sido en el ámbito europeo el

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pionero en la puesta en marcha de una compleja legislación integrada por diversas medidas antiterroristas cuya aplicación ha dado lugar a una creciente jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en materia de terrorismo internacional6.

1.2. Jurisprudencia del TEDH en materia de terrorismo internacional

La dialéctica existente entre la seguridad nacional y la protección de los derechos humanos en el contexto de la lucha contra el terrorismo ha sido una constante en la jurisprudencia del TEDH, si bien hasta ahora la mayor parte de los casos se han referido a denuncias contra el Reino Unido, Turquía y Rusia por violaciones cometidas en el curso de acciones dirigidas contra grupos terroristas activos dentro de su territorio. Con el desarrollo del fenómeno del terrorismo internacional como amenaza global, el Tribunal ha comenzado a examinar a la luz del Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950 (CEDH), las medidas adoptadas y prácticas llevadas a cabo en los últimos años por los Estados partes y que han supuesto una limitación por motivos de seguridad nacional al ejercicio de los derechos protegidos. Las «Líneas directrices sobre los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo», aprobadas por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de julio de 2002, basadas en la jurisprudencia anterior del TEDH, se dirigen a guiar a los Estados Partes en su acción ante este nuevo fenómeno de conformidad con las obligaciones en materia de derechos humanos. En realidad, la jurisprudencia relativa a violaciones cometidas como consecuencia de la lucha contra el terrorismo internacional no ha sido hasta el momento muy abundante, pero teniendo en cuenta el requisito del previo agotamiento de los recursos internos, es muy posible que nuevos casos lleguen al examen del Tribunal Europeo en los próximos años.

Cabe observar en este sentido que la mayor parte de los recursos hasta el momento se refieren al Reino Unido y ponen en cuestión el ámbito de aplicación del Convenio, ya sea con respecto a no nacionales ya sea en relación al grado de responsabilidad exigible a los Estados en relación con las acciones que realiza extraterritorialmente y que afectan a los derechos de extranjeros que se encuentran sin embargo sometidos a su jurisdicción. Dejando de lado el tema específico de la aplicación extraterritorial de las obligaciones que se derivan del CEDH a las acciones llevadas a cabo por los Estados partes fuera de su territorio en los casos de ocupación7, circunscribiremos nuestro trabajo

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al estudio de los casos que resultan especialmente relevantes en relación con tema que nos ocupa, a través del estudio de los casos relativos a: a) la detención de extranjeros por motivos de seguridad por un período indefinido (caso A and others c. Reino Unido); b) la expulsión a su país de origen de extranjeros sospechosos de participar en actividades terroristas (caso Saadi c. Italia) y; c) el incremento de los poderes policiales para parar y para registrar a las personas sin que existan sospechas fundadas de su relación con actos o grupos...

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