Paz, seguridad y cooperación al desarrollo, diez años después del 11-S: el impacto del antiterrorismo y la 'securitización' de la ayuda

Autor:Elena Conde Pérez
Páginas:265-305

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1. Introducción

Paz, seguridad y desarrollo son conceptos que han estado habitualmente ligados en las relaciones internacionales, y las políticas de cooperación inter-nacional se han visto afectadas de manera muy directa por esa relación. Durante la guerra fría, la visión realista de la seguridad nacional vinculó esos conceptos a través de lógicas geopolíticas y de los imperativos estratégicos del momento. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría abrió espacios para la revisión conceptual y política del desarrollo y de la seguridad, permitiendo la aparición de una visión renovada que situaba ese nexo en un marco emergente de gobernanza cosmopolita del sistema internacional. Dos conceptos clave articularon esa visión renovada: seguridad humana y construcción de la paz. En ambos, el desarrollo es un elemento central, dejando atrás la relación de subordinación de las políticas de desarrollo respecto a la seguridad que fue común en la Guerra Fría. Definidos en gran medida desde Naciones Unidas y el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la seguridad humana y la construcción de la paz se convirtieron en un cometido de la comunidad internacional, definiendo con relativa precisión el papel de la ayuda al desarrollo

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—tanto la bilateral, como la de organismos multilaterales—en la prevención, la gestión y transformación de los conflictos, y la reconstrucción posconflicto.

Sin embargo, los atentados del 11-S han supuesto una radical alteración del contexto internacional y una «ventana de oportunidad» para las visiones y discursos neoconservadores de la seguridad, lo que ha tenido importantes consecuencias en las políticas de cooperación al desarrollo. En particular, la narrativa de la «Guerra Global contra el Terror», elaborada por los ideólogos neoconservadores, ha tenido una notable influencia en las políticas de cooperación al desarrollo, que se han redefinido en clave antiterrorista y/o de seguridad nacional. Las políticas de construcción de la paz, en particular, parecen haber sido transformadas en una mera «tecnología» de pacificación y estabilización que se aplica en los «Estados frágiles» que se perciben como «santuarios» para las redes terroristas transnacionales, y en los países en los que se ha intervenido militarmente en nombre de la «Guerra contra el Terror», como Afganistán e Irak. Con ello, la construcción de la paz vuelve a ser un concepto y una práctica debatida y disputada.

Este capítulo examina estas cuestiones y, en particular, la influencia de la «Guerra contra el Terror» en las políticas de ayuda al desarrollo. Para ello se utiliza el marco conceptual y analítico de la «securitización» de políticas, aportado por la Escuela de Copenhague. El análisis parte, en primer lugar, de un breve examen del vículo entre paz, seguridad y desarrollo a través de las políticas de ayuda desde la Segunda Guerra Mundial, y en particular, los cambios que introduce la posguerra fría y el 11-S. A partir de ahí, se analizan las visiones y políticas de un grupo de donantes bilaterales seleccionados, así como los enfoques de la Unión Europea (UE), Naciones Unidas y el CAD, en tanto actores multilaterales. Finalmente, se plantean algunos interrogantes sobre las posibilidades de cerrar ese ciclo de «securitización» neoconservadora de la agenda de desarrollo y cooperación, y abrir espacios para promover la «securitización» alternativa que representa la visión «desarrollista» de la seguridad humana y la acción orientada al cumplimiento de las metas inter-nacionales de desarrollo.

2. Paz, seguridad y desarrollo: una relación disputada
2.1. Discursos y auto-representación de dos ámbitos de intervención

Paz

, «Seguridad» y «Desarrollo» son conceptos inherentemente problemáticos tanto desde el punto de vista conceptual como desde las políticas. Cada uno de ellos ha sido el objeto de estudio de un área específica de las ciencias sociales, y tanto en los organismos internacionales como en las instituciones gubernamentales —en particular, en los países avanzados de Occidente— puede observarse esa misma división o especialización funcional: por una parte, quienes tienen como mandato o función la paz y la seguridad

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internacional, generalmente adscritos al ámbito de las relaciones políticodiplomáticas, así como a las fuerzas armadas y los organismos de inteligencia. Por otra, el desarrollo internacional y la lucha contra la pobreza global, en manos de agencias especializadas en economía del desarrollo y en distintos ámbitos sectoriales de intervención, desde las políticas sociales al medio ambiente, o la ayuda humanitaria. Cada una de ellas ha contado con sus respectivas burocracias especializadas e incluso «comunidades epistémicas» integradas por personal de la academia y de los think-tanks. Por ello, ha desarrollado métodos de análisis e instrumentos de intervención diferenciados, así como sus particulares lógicas discursivas, basadas tanto en argumentos técnico-racionales propios de sus respectivos ámbitos de acción, como en las decisiones y mandatos políticos adoptados en instancias gubernamentales y en los organismos internacionales.

Esa división o separación funcional ha llevado a que la paz, la seguridad y el desarrollo hayan gozado de cierta autonomía en cuanto ámbitos de reflexión y de política, y ello se refleja en la particular historia intelectual de cada uno de ellos, que en gran medida constituye su particular narrativa de auto-representación. En los estudios sobre la paz y la seguridad se suele destacar el fuerte peso que tuvieron las concepciones tradicionales de la seguridad nacional durante la guerra fría, y el desafío intelectual planteado por la «Investigación para la Paz» (Peace Research) desde los años sesenta y la relativa apertura y ampliación del concepto de seguridad y su revisión crítica en los años noventa, con la noción de «seguridad humana».

Los estudios sobre el desarrollo también se presentan a través de una narrativa canónica que suele iniciarse en la década de los sesenta, con las teorías de la modernización y de la «dependencia» de los «pioneros» del desarrollo de los años sesenta; continúa con el denominado «enfoque de las necesidades básicas» de los setenta; el retorno a la ortodoxia liberal de los años ochenta y el «Consenso de Washington» de los noventa; y la aparición de la problemática ambiental y el «desarrollo sostenible» y el concepto de «desarrollo humano» en esas dos mismas décadas; a ello se añade la posterior revisión reflectivista del «posdesarrollo», que junto con las antes citadas surgen como respuestas al neoliberalismo que dominó las dos últimas décadas del siglo XX.

Esa separación introduce sesgos muy marcados y supone serias limitaciones si predeterminan el marco de análisis. Al descuidar los problemas del desarrollo y, en general, las variables económicas y sociales, los estudios de paz y seguridad no han tenido la capacidad de analizar adecuadamente las causas y consecuencias de los conflictos armados, y tienden a poner un énfasis excesivo en la dimensión militar de la seguridad. Por su parte, los estudios sobre el desarrollo y las políticas de cooperación a menudo parten de la presunción de que estas responden realmente a sus objetivos declarados de desarrollo y lucha contra la pobreza, y pueden ser evaluadas en relación a esos objetivos. Sin embargo, las políticas de cooperación al desarrollo no se producen en un «vacío» político. La aproximación «desarrollista» convencional, a

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menudo prisionera de su propio campo de estudio, obvia el hecho elemental de que en un mundo «westfaliano» de Estados soberanos la política de desarrollo y la ayuda externa se han considerado a menudo como instrumentos de política exterior del donante, y por ello deben ser analizados a partir de la identidad, los valores y los intereses nacionales de cada uno de ellos, sean esos elementos definidos de manera restrictiva y egoísta, o con una visión más amplia en la que se identifican con desafíos globales, y a la hora de explicar la violencia política y el conflicto armado suelen dar un peso excesivo las variables sociales —pobreza y desigualdad— descuidando otros factores políticos.

Superar esos sesgos y limitaciones demandaría un marco de análisis más amplio que integre todas estas cuestiones y, para empezar, que asuma que, en realidad, paz, seguridad y desarrollo han estado más relacionados que lo que sugieren a primera vista las visiones convencionales. Ese marco de análisis integrado permitiría arrojar luz sobre cuestiones que hasta ahora no se han analizado adecuadamente, como la relación existente entre las políticas de cooperación al desarrollo, la política exterior, las agendas adoptadas en el seno de los organismos internacionales, y la gobernanza y el orden mundial.

En realidad, tanto la...

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