Terrorismo y derecho internacional humanitario

Autor:Elena Conde Pérez
Páginas:307-328

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1. Algunas consideraciones generales

La lucha internacional contra el terrorismo plantea cuestiones muy complejas —entre ellas la propia definición del fenómeno— que deben ser abordadas a través de la acción concertada de los gobiernos, la sociedad civil y las instituciones internacionales. Bajo el designio de reforzar las acciones requeridas para dar eficacia a la cooperación internacional en esa lucha, sobre todo en el actual contexto de proliferación de acciones terroristas antes y después del 11-S, se vienen dejando oír en los círculos políticos y doctrinales voces que, considerando insuficientes los instrumentos jurídicos de los que dispone la comunidad internacional para combatir el terrorismo transnacional, proponen una revisión de las vigentes pautas normativas del ius ad bellum y del ius in bello a fin de adaptar estos dos sectores del Derecho internacional a las exigencias planteadas por la necesidad de reaccionar eficazmente contra una lacra cada vez más amenazadora.

En cualquier caso, es preciso reconocer que el componente de los derechos humanos ocupa, o debe ocupar, un lugar central en todo análisis jurídico del fenómeno terrorista y las medidas para hacerle frente. Por un lado, las prácticas terroristas atacan la esencia de los derechos humanos, socavando las bases de la sociedad civil pluralista. «Los actos terroristas —ha dicho el Secretario General de las Naciones Unidas en sus recomendaciones para una estrategia mundial de lucha contra el terrorismo2— son una violación del derecho a la vida, la libertad, la seguridad, el bienestar y el derecho a vivir sin temor», y en este sentido los Estados «tienen la obligación, desde el punto de vista de los derechos humanos, de adoptar y aplicar medidas eficaces para

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combatir el terrorismo». Por otro lado —y esta es, por decirlo así, la otra cara de la moneda—, en la lucha contra el terrorismo no deben sacrificarse los valores en que se asienta toda sociedad democrática, lo cual implica que la cooperación internacional para combatir el terrorismo debe conducirse respetando el Derecho internacional y, en particular, las normas internacionales relativas a los derechos humanos.

Esa doble vinculación dialéctica del terrorismo con los derechos humanos explica, según ya tuve ocasión de indicar en otro lugar3, tanto la necesidad de fortalecer las medidas de prevención y represión de las actividades terroristas en los planos nacional e internacional en aras de esa acción concertada tan deseable, como la necesidad de fijar límites a esas medidas a fin de que la disuasión y la interdicción no pongan en riesgo los valores propios del Estado de Derecho, uno de cuyos aspectos inherentes es el respeto de los de rechos humanos. En tal sentido, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su resolución 60/288 de 8 de septiembre de 2006 sobre la estrategia mundial contra el terrorismo, ha hecho hincapié en que «las medidas eficaces contra el terrorismo y la protección de los derechos humanos no son objetivos contrapuestos, sino que se complementan y refuerzan mutuamente».

Un obstáculo en el despliegue de la lucha antiterrorista en su proyección internacional es la falta de consenso entre los Estados sobre lo que haya que entender por terrorismo desde el punto de vista jurídico. Ello tiene una incidencia negativa sobre los derechos humanos en el doble plano internacional e interno, toda vez que actos de violencia que para unos constituyen conductas terroristas que en cuanto tales provocan la destrucción de esos derechos, para otros hallan justificación en la dignidad de la causa a la que dicen servir. A estas alturas, cuestiones como la de la distinción entre terrorismo y lucha de los pueblos contra la ocupación extranjera siguen siendo escollos difíciles de superar en vista de una definición generalmente aceptada de terrorismo a nivel internacional.

Por otra parte, se ha pretendido conectar conceptualmente el terrorismo con la realidad de las llamadas «guerras asimétricas» que se desarrollan en la actualidad y que enfrentan a partes contendientes con fuerzas y capacidades muy dispares, ya se trate de Estados, ya se trate de gobiernos en pugna con grupos rebeldes o con entidades no estatales de naturaleza no bien definida (piénsese en Al Qaeda, los talibán y otras entidades en la actual fase del conflicto afgano en su caracterización de conflicto no internacional), a veces con participación de coaliciones internacionales que intervienen a solicitud y en apoyo del gobierno del Estado territorial.

En la doctrina, un autor como Robin Geiss ha podido advertir al respecto cómo en algunos conflictos recientes, en los que la parte más débil busca

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obtener una ventaja comparativa frente a un enemigo militarmente superior, asistimos a la reaparición de prácticas prohibidas desde hace tiempo en los conflictos armados, como los ataques directos contra personas civiles, la toma de rehenes y el uso de escudos humanos, y a la utilización de tales prácticas como estrategia. «El terrorismo internacional —señala en concreto dicho autor—, aunque no se desarrolle forzosamente en el marco de un conflicto armado que dé lugar a la aplicación del Derecho internacional humanitario, suele considerarse como el epítome de la asimetría»4. Con esto no se quiere decir sino que el recurso a prácticas de terror en conflictos asimétricos suele figurar entre los designios y las tácticas de guerra de las partes más débiles, de modo que, en efecto, el terrorismo, incluso cuando interviene fuera de una situación a la que deban aplicarse las normas de los conflictos armados, resulta ser ese «epítome de la asimetría» al que se refiere Robin Geiss. En un contexto de guerra asimétrica, es constatable cómo, frente a esas prácticas de los contendientes militarmente inferiores, los militarmente superiores pueden tender a descuidar las normas de protección de la población civil y los bienes de carácter civil en respuesta a las constantes violaciones del Derecho internacional humanitario por el adversario, hasta el punto de haberse llegado a decir, si bien con algo de exageración, que «casi invariable-mente la guerra irregular impulsa al beligerante regular a comportarse como un terrorista»5. Como apunta el Comité Internacional de la Cruz Roja, «al tener que hacer frente a combatientes enemigos y objetivos militares que están siempre ocultos entre la población civil y los bienes de carácter civil, un atacante, que está legalmente obligado por la prohibición de ataques indiscriminados, puede, en respuesta a la estrategia del adversario, revisar progresivamente su evaluación del principio de proporcionalidad» o interpretar de una manera favorable a sus intereses lo que constituye «participación directa en las hostilidades» o lo que deba entenderse por objetivo militar; dejando al final la dinámica de la asimetría escaso margen para el imperio de la ley, de modo que, como concluye el Comité, la guerra asimétrica «afecta especial-mente el cumplimiento de las normas más fundamentales de la conducción de las hostilidades, a saber, los principios de distinción y de prohibición de la perfidia»6, generándose así un efecto de espiral degradante susceptible de dar lugar a la postre a una situación de incumplimiento generalizado del Derecho internacional humanitario.

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2. Una cuestión de entrada: qué hay que entender por terrorismo

Se ha llamado la atención sobre el hecho de que ni los expertos en Derecho internacional ni los representantes de los gobiernos han logrado convenir en una definición generalmente aceptada de terrorismo, sin duda porque la cuestión está cargada de consideraciones políticas que dificultan el consenso. Con todo, y como indica Hans-Peter Gasser, «todos sabemos más o menos lo que significa la noción, aun en ausencia de una definición precisa», de modo que una percepción común del significado de terrorismo incluye para este autor, entre otros elementos, la violencia contra personas y bienes ejercida indiscriminadamente, el recurso a este tipo de violencia como medio para alcanzar un objetivo político que supuestamente no podría lograrse por medios lícitos, y el propósito de aterrorizar a la población para crear unas condiciones que, en opinión de los terroristas, favorecen su causa7. Por su parte, Adam Roberts da cabida entre los elementos definitorios del fenómeno al hecho de que el terrorismo es básicamente una actividad no estatal o, si se prefiere, «un arma de entidades no estatales», dirigida a socavar a los gobiernos y las organizaciones internacionales, sin perjuicio de que a veces los Estados hagan uso del terror a través de sus propios órganos o agentes8.

A falta, todavía, de esa definición general sobre la que los Estados pudieran ponerse de acuerdo, y en tanto éstos siguen intentando alcanzarla a través de un convenio general que viene negociándose en un órgano creado en el seno de las Naciones Unidas, el «Comité Especial establecido en virtud de la resolución 51/210 de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1996»9, se ha ido tejiendo poco a poco una red de convenios «sectoriales» —trece hasta ahora— sobre la represión de conductas específicas que constituyen, por decirlo así, aspectos o facetas de un concepto global de terrorismo; una red que, junto a otros convenios internacionales de alcance regional y al conjunto de resoluciones de los dos grandes órganos políticos de las Naciones Unidas, «proporciona un valioso arsenal jurídico a la cooperación internacional en

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este terreno», habida cuenta sobre todo del alto grado de...

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