Terrorismo e inmigración en la Unión Europea y en Estados Unidos: ?securitización' de las políticas de inmigración y extranjería

Autor:Elena Conde Pérez
Páginas:245-264

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1. Introducción

Terrorismo e inmigración son dos conceptos que aparecen tradicionalmente asociados en múltiples escenarios. En muchas ocasiones, simplemente, ambos se encuentran cercanos en el discurso político, en las preocupaciones de los ciudadanos, en los retos a los que se enfrentan distintas instituciones, en las agendas de cooperación intergubernamental, en las competencias asociadas a determinadas agencias e instituciones, etc2. Esta coin-cidencia no es meramente casual, sino que se encuentra motivada por el contenido «securitario» tradicionalmente asociado al fenómeno del movimiento de personas a través de las fronteras internacionales. Esta asociación no es exclusiva con el terrorismo internacional, sino que la precede, y es intrínseca a la existencia de la regulación de la inmigración misma: en efecto, desde la introducción de los primeros controles migratorios en la historia, la seguridad ha sido indudablemente uno de los motores que han inspirado la fortificación de las fronteras y el endurecimiento progresivo de los controles3.

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Como ejemplo, puede citarse que el deseo de impedir que individuos con antecedentes criminales de origen extranjero penetraran en territorio nacional ya motivó las primeras regulaciones migratorias en las colonias americanas inmediatamente tras su independencia4. Las limitaciones de orden público, que son el equivalente moderno de esa tradicional preocupación, están plasmadas sin excepción en todas las regulaciones de inmigración y extranjería de los países de nuestro entorno5, incluso en relación con aquellas personas que disfrutan de derechos de libre circulación6.

No obstante, más allá de este tradicional componente ligado a la seguridad en el control de las migraciones internacionales, el fenómeno del terrorismo internacional, y particularmente, los atentados del 11 de septiembre de 2001, han tenido un impacto sustancial y disparejo en distintos elementos vinculados a la regulación de la inmigración en ambas orillas del Atlántico. La vinculación entre terrorismo e inmigración se ha hecho explícita al mas alto nivel, incluso en el ámbito de las Naciones Unidas en la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad, adoptada tras los atentados del 11 de Septiembre7.

En dicha Resolución, el Consejo de Seguridad insta a los Estados miembros a que: (c) Denieguen refugio a quienes financian, planifican o cometen actos de terrorismo, o prestan apoyo a esos actos, o proporcionan refugios;
(d) Impidan que quienes financian, planifican, facilitan o cometen actos de terrorismo utilicen sus territorios respectivos para esos fines, en contra de otros Estados o de sus ciudadanos; (g) Impidan la circulación de terroristas o de grupos terroristas mediante controles eficaces en frontera y controles de la emisión de documentos de identidad y de viaje, y mediante la adopción de medidas para evitar la falsificación, la alteración ilegal y la utilización fraudulenta de documentos de identidad y de viaje.

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Así pues, se refuerza la percepción de estrecha vinculación entre el aumento de la seguridad y el control de fronteras, las limitaciones a la circulación de personas, el control de documentos de viaje, etc. No obstante, al mismo tiempo, los atentados del 11 de septiembre han cuestionado la efectividad de los mecanismos tradicionales de control basados en excepciones de orden público y de los tradicionales controles en frontera. Ello ha llevado a que casi universalmente, se hayan producido desarrollos que afectan, por un lado, a la estructura institucional y técnica del control de frontera y, por otro, al estatuto jurídico de los extranjeros, fundamentalmente en lo que afecta a su posición durante los procedimientos de admisión y de expulsión.

En este trabajo abordamos ambas tendencias, que han venido a identificarse como procesos de «securitización» de las regulaciones relativas a las migraciones internacionales y al estatuto de los extranjeros8. Bajo esta rúbrica, nos referiremos al aumento de medidas de seguridad en aquellos ámbitos que afectan al proceso migratorio con anterioridad a que la persona en cues-tión penetre en el territorio de un Estado —la política de visados, la seguridad de los documentos y el control de fronteras—. No obstante, además de estas medidas, los Estados han introducido múltiples elementos que van más allá, afectando directamente a las legítimas pretensiones de los individuos de ser admitidos en el territorio de un Estado, e incluso al estatuto jurídico y derechos fundamentales de las personas que residen legalmente en el interior de sus fronteras.

En este punto, hay que señalar que las consecuencias más problemáticas se han producido en relación con el impacto de la acción antiterrorista de los Estados en el derecho de asilo. No obstante, nuestro objeto de estudio en este trabajo queda estrictamente limitado a la regulación de las migraciones inter-nacionales, no abarcando la problemática del asilo y el refugio9. Si bien exis-

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te una amplia literatura que explora las vinculaciones entre la inmigración y el terrorismo tanto en Estados Unidos como en la Unión Europea, en este trabajo se pretende poner de relieve la base normativa sobre la que se asienta dicho debate, en relación con las diferentes aproximaciones a ambos lados del Atlántico.

2. Terrorismo e inmigración en Estados Unidos

El caso paradigmático que demuestra el impacto transformador del terrorismo internacional en la regulación de la inmigración es sin duda el de los Estados Unidos de América, dónde la vinculación de la inmigración y el terrorismo internacional ha dado lugar a una ingente literatura que explora las consecuencias políticas, institucionales y de derechos fundamentales vinculadas a esta tendencia. A este respecto, la regulación de la inmigración en los Estados Unidos se ha mostrado sorprendentemente permeable a los peligros percibidos en cada época histórica —con una historia de discriminaciones raciales e ideológicas que a duras penas se van eliminando de la legislación en épocas posteriores—. No en vano, la regulación migratoria de los Estados Unidos ha sido descrita como un «espejo mágico» que refleja los miedos y prejuicios contemporáneos a su tiempo10.

Aunque no podemos aquí analizar con detenimiento todas los detalles de la compleja y prolija legislación, tras enunciar los elementos principales del marco normativo actual, atenderemos principalmente a los efectos de dicha legislación en la configuración del sistema de control fronterizo, y su impacto en el estatuto jurídico de los extranjeros.

2.1. El marco normativo: la vinculación legal de la regulación de la inmigración y la lucha contra el terrorismo antes y después del 11-S

Si bien el 11 de septiembre fue el desencadenante de muchas transformaciones que afectaron de manera determinante la regulación de la inmigración y del estatuto jurídico de los extranjeros en los Estados Unidos, la vinculación normativa entre el terrorismo y la inmigración es anterior a tales aconteci-

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mientos11. Por ello, el impacto de los atentados, si bien es innegable, más que el desencadenante, ha de situarse como un elemento de consolidación y amplificación de una tendencia ya existente.

En efecto, la inclusión y definición de actividades terroristas en la Immigration and Nationality Act —instrumento legislativo que vertebra la regulación de la inmigración en los EE.UU.— como motivos de inadmisibilidad y exclusión, data ya de la reforma de 1990. A pesar de que los terroristas en cuestión eran de nacionalidad estadounidense, fueron los atentados de Oklahoma City los que dieron lugar a la aprobación de la Antiterrorism and Effective Death Penalty Act (AEDPA) de 199612, norma que introdujo importantes reformas en la legislación de inmigración, principalmente, endureciendo el régimen de expulsión vinculado a las sanciones penales, y restringiendo las garantías procesales en las denegaciones de entrada13. En el mismo año, y respondiendo también en parte a motivaciones antiterroristas14, fue adoptada la Ilegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (IIRIRA)15, que supuso un cambio fundamental en la política migratoria, endureciendo crudamente la lucha contra la inmigración ilegal a través de una modificación drástica de los procedimientos de control de fronteras, de las causas de no admisibilidad, de los procedimientos de exclusión, de las garantías proce-sales y de las posibilidades de revisión judicial16. Adicionalmente, es de señalar que el año 1996 también fue el año en el cual se aprobó la Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (PRWORA)17, norma que si bien está aparentemente desconectada de la lucha contra el terrorismo, vino a engrosar el panorama restrictivo, al limitar sustancialmente el acceso a los beneficios sociales de los inmigrantes.

El hecho de que todos los terroristas que perpetraron los atentados del 11-S fueran de origen extranjero y de algún modo u otro se valieran de las deficiencias y debilidades del sistema de control de inmigración18, ha sido

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