La difícil coordinación de la política antiterrorista de la Unión Europea

AutorElena Conde Pérez
Páginas127-157

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1. Objeto de estudio

El objetivo de este trabajo consiste en explicar algunas cuestiones claves relativas a la actuación de la Unión Europea (UE) en materia de lucha contra el terrorismo. El análisis de este ámbito puede realizarse desde diversos ángulos, atendiendo a las vastas capacidades de la UE y a los diferentes frentes de actuación que ésta desarrolla en dicho sector. Abordaremos la materia desde una perspectiva principalmente jurídico-internacional, teniendo en cuenta los relevantes desarrollos que han tenido lugar en la última década, desgraciadamente «a golpe de atentado», esto es, a través de un efecto arrastre tras los atentados que tuvieron lugar desde el 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos de América (EE.UU.)2.

Para entender adecuadamente el tema objeto de análisis es necesario, con carácter previo, tener en cuenta que la actuación de la UE es complementaria a la de sus Estados miembros, de manera que la llamada —aún de forma algo atrevida, aunque sea utilizada por las instituciones europeas— «política antite-

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rrorista de la UE» no opera de forma independiente y autónoma respecto a la de sus Estados miembros, sino que son éstos los protagonistas en este sector —hecho que no constituye una novedad en el sistema competencial de la Unión Europea en el que son mayoritarias las competencias compartidas con la UE—3. Por otro lado, la actuación en materia de lucha contra el terrorismo de cada uno de los 27 Estados miembros que conforman actualmente la Unión, no es comprensible sin tener en cuenta a la propia Unión Europea, como entidad de naturaleza política —cuando fue creada en 1992 por el Tratado de la Unión Europea (TUE)— y jurídica, que ha ido gestando a lo largo de los años una subjetividad jurídica internacional independiente a la Comunidad Europea (CE). Dicha personalidad jurídica internacional le ha sido finalmente atribuida de forma expresa por el Tratado de Lisboa (art. 47 TUE), sustituyendo y sucediendo a la CE (art. 1 TUE), tras su entrada en vigor en diciembre de 20094.

De esta forma, la intergubernamentalidad imperante en las medidas adoptadas en esta materia, tiene como consecuencia principal que la unanimidad sea la llave para adoptarlas, que el combate contra el terrorismo se realice con un protagonismo evidente de cada Estado de la Unión, a través,

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fundamentalmente, de sus ordenamientos internos y sin contar con la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la UE en este ámbito material5.

2. Desarrollos de la acción de la UE en la lucha contra el terrorismo

Desafortunadamente, el fenómeno terrorista no es extraño para algunos Estados Miembros de la Unión —entre ellos España—. Dicha situación hace comprensible la existencia de numerosas medidas antiterroristas en sus derechos internos. En concreto seis Estados miembros de la Unión —Reino Unido, España, Francia, Grecia, Portugal o Italia— contaban con una sólida legislación antiterrorista antes de los atentados del 11 de septiembre. La UE, sin embargo, no disponía, en este primer estadio, de un marco legal comprehensivo y sustantivo para luchar contra el terrorismo; lo que no significa que la UE no se hubiera ocupado de dicho fenómeno antes de los atentados del 11 de septiembre de 20016. Por ejemplo, ya en 1975 el Grupo de Trevi sobre «terrorismo, radicalismo, extremismo y violencia internacional», trabajaba como mecanismo informal en el marco de la Cooperación Política Europea, incrementando la cooperación policial en aras de acabar con el terrorismo. En 1986 se había creado un Grupo de Trabajo antiterrorista (COTER), que se integró posteriormente en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Diez años después, en 1996, el Consejo de la Unión adoptó una Acción Común —fundamentada en el antiguo tercer pilar, dedicado a la Cooperación en los ámbitos de Justicia y Asuntos de Interior— creando y manteniendo un Directorio de competencias, técnicas y conocimientos antiterroristas especializados para facilitar la cooperación entre los Estados miembros de

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la Unión7. También en 1996, Europol —la oficina de la UE en materia de cooperación policial— integrada en el tercer pilar, crea una Unidad Antiterrorista encargada de coordinar e intercambiar información entre todas las fuerzas de la policía nacional de los Estados miembros de la UE8.

Un punto de inflexión claro en la prevención y la lucha contra el terrorismo en el seno de la UE se produce como consecuencia de los atentados del 11 de septiembre9. El enfoque ad intra que se había desarrollado hasta entonces dio un vuelco. No sólo se produce un cambio cuantitativo, en el volumen de actos normativos y otras acciones emprendidas por la UE en este ámbito, sino que cualitativamente tienden a manifestar la necesidad de cooperar con terceros Estados directamente y participar en otros foros, incluyendo las Organizaciones Internacionales y destacando, entre ellas, las Naciones Unidas. Se produce, por tanto, una proyección ad extra10. En este sentido, el Comité Contra

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el Terrorismo —establecido por la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU), que es una de las piezas claves en la concepción antiterrorista de Naciones Unidas— incluye un papel de coordinador de las acciones emprendidas en este ámbito con casi sesenta organizaciones internacionales con las que celebra reuniones.

El hecho de que el Consejo Europeo identificara al terrorismo como un reto global, una vez perpetrados los atentados del 11 de septiembre y convirtiera la lucha contra el mismo, más que nunca, en «un objetivo prioritario de la UE», constituye la primera piedra de una estrategia global en la materia11.

En Naciones Unidas, el mismo mes en que se produjeron los atentados de Madrid de 2004, se revitaliza el Comité Contra el Terrorismo, estableciendo una Dirección Ejecutiva que asistiría al desempeño de sus tareas12. También en la UE, tras el 11 de septiembre, de nuevo, una vez que tuvo lugar este primer gran atentado terrorista internacional en el territorio de un Estado miembro en Madrid y al año siguiente en Londres (2005), distintos actos o iniciativas que se fraguaban, recibieron un impulso para su adopción, fortalecimiento y aplicación; por ejemplo, la Orden Europea de Detención y Entrega (euroorden), Eurojust (como agencia dedicada a la cooperación judicial internacional, coordinación de las investigaciones y procedimientos), la Red electrónica Judicial Europea, o Europol13. Posteriormente, los intentos

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frustrados en el verano de 2006 en Alemania, Reino Unido y Dinamarca, así como los fallidos de Londres y Glasgow en 2007, han constatado que la UE constituye un claro objetivo para los grupos terroristas vinculados a Al-Qaeda, motivo por el cual la Unión se ha mantenido alerta y articulando progresivamente una política antiterrorista.

En este sentido, constituye una toma al pulso de la Unión en esta mate-ria, el hecho de que justo en el mes de marzo en el que se produjeron los atentados en Madrid, la UE presentara al Coordinador europeo en la lucha contra el terrorismo (el holandés Gijs De Vries) llamado, oficiosamente el zar antiterrorista europeo14. Este cargo político generó expectativas excesivas en torno a sus funciones, teniendo en cuenta que se encontraba bajo la tutela del —por aquel entonces— Alto Representante para la PESC y que sus capacidades reales eran limitadas. Al cabo de dos años el responsable de coordinar en la Unión la lucha contra el terrorismo decidió abandonar este puesto15. Tras mantenerse seis meses vacante, el belga Gilles De Kerchove, asumió el cargo con una reestructuración importante, al pasar el puesto a tener naturaleza meramente técnica —y no política— desde septiembre 2007. Las funciones de este Coordinador consisten básicamente en coordinar las labores de los distintos comités y organismos del Consejo de la Unión (como Europol y el SITCEN)16, así como los Consejos de Ministros sectoriales, representar a

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la UE en conferencias o reuniones internacionales sobre terrorismo (por ejemplo, estuvo en la VI conferencia ASEM —Asia/Europa— celebrada en abril de 2008 en Madrid sobre terrorismo) y, elaborar informes sobre la evolución de las amenazas terroristas. Resultan de especial relevancia los informes que elabora evaluando la aplicación de la estrategia y el plan de acción de la UE para luchar contra el terrorismo —como el de enero de 2011—, recogiendo, inter alia, el grado de implementación de los distintos instrumentos jurídicos incluidos en la Declaración sobre terrorismo del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2004, así como en los convenios más destacados elaborados en el marco de las Naciones Unidas sobre la materia17.

Recogemos, a continuación, unos ejemplos de documentos representativos, encaminados a hacer frente al fenómeno del terrorismo internacional, mostrando cronológicamente los variados desarrollos de la Unión Europea en esta materia:
1. Unos días después de los atentados del 11 de septiembre, el Plan de Acción del 21 de septiembre de 2001 del Consejo Europeo extraordinario distingue ya entre las dimensiones interna y externa de la lucha antiterrorista. Dicho Plan se centra en el fortalecimiento de la...

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