El concepto jurídico de terrorismo y los problemas relativos a su ausencia en el ámbito de las naciones unidas

Autor:Elena Conde Pérez
Páginas:105-125

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1. Introducción

La tarea de definir el terrorismo resulta especialmente compleja y espinosa. De esta enorme dificultad dan fe los esfuerzos llevados a cabo en el ámbito de las Naciones Unidas y en el de otras organizaciones internacionales de carácter regional. De hecho, en el ámbito de las Naciones Unidas los trabajos realizados desde hace ya bastantes años ni siquiera han culminado con éxito hasta la fecha. En esta línea, cabe indicar que la aproximación conceptual desde el punto de vista jurídico puede afrontarse tanto de forma general como específica. Mientras que siguiendo la primera vía se persigue llegar a un concepto general tomando como referencia parámetros como la intención o la condición de las víctimas, y es un proceso esencialmente deductivo, optando por la segunda, se busca identificar ciertas actividades como terroristas, tales como el apoderamiento de aeronaves o la toma de rehenes, utilizando para ello un acercamiento que es, en realidad, primordialmente inductivo2.

Pero nada impide emplear simultáneamente ambas aproximaciones. Cabe indicar, en todo caso, que si en el ámbito de las Naciones Unidas se han llegado a adoptar trece tratados antiterroristas hasta la fecha, ha sido en gran medida gracias a la utilización del segundo acercamiento, como hemos visto,

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de tipo sectorial e inductivo. Y también es cierto que si el actual proyecto de Convenio global contra el terrorismo viene atravesando una situación de parálisis desde hace ya varios años, cuyo desenlace era difícil de pronosticar en el momento de finalizar la redacción de estas páginas, es también en gran medida por el empleo de un enfoque que pretende ser, más o menos, general y deductivo. La utilización de un prisma como éste hace ciertamente difícil abordar las tareas de definición en un ámbito tan politizado y manipulado, en el que los terroristas siempre están en el ámbito de «los otros». Una prueba de esta dificultad, de entre las numerosas posibles, puede ser lo sucedido con el contenido de la definición general de terrorismo que se contenía en el proyecto de Convención interamericana contra el terrorismo, el cual, aunque finalmente se llegó a convertir en tratado, adoptado en 2002, perdió por el camino aquella tentativa de concepto, precisamente debido a los desacuerdos entre los Estados3. Algo que, según todo parece indicar actualmente, no sucederá, en cambio, con respecto al proyecto de Convenio global contra el terrorismo de las Naciones Unidas.

Junto a ello cabe señalar que a menudo se imputan de forma genérica ciertos perjuicios a la carencia de una definición de terrorismo. Se ha argumentado así que tal laguna conceptual viene lastrando los esfuerzos de la Comunidad internacional para enfrentarse a esta abominable lacra. Se ha indicado en este sentido que precisamente por faltar un concepto, se traban, entre otros perjuicios, los mecanismos de asistencia penal mutua que resultan imprescindibles para combatir las manifestaciones prácticas del fenómeno. ¿Es esto realmente así4. ¿Y, en cualquier caso, es verdad que no existe todavía un concepto de terrorismo o, en cambio, sí lo tenemos, consciente o inconscientemente, ante nuestros ojos? No es fácil contestar a estas preguntas. Debe indicarse, en cualquier caso, que, si bien muchos internacionalistas parten del dato de que no existe una definición de terrorismo en el plano internacional, la verdad es que tampoco es algo aceptado unánimemente. Lo que sí, en cambio, es un hecho innegable es que el término terrorismo, al margen ahora de su contenido jurídico, está cargado de pesados elementos políticos, todavía mucho más en el plano internacional que en los ámbitos internos (incluido el nuestro), lo cual dificulta enormemente la depuración de

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todos los aspectos técnicos que incluye su contenido5, y, en definitiva, su definición6. No obstante, a la vez también es posible advertir una tendencia reciente hacia una cierta despolitización de la actividad terrorista, al menos en alguna medida. En este sentido, las crecientes conexiones entre el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional pueden ser una muestra de ello. Pero vayamos por partes.

2. ¿Podría existir ya, en realidad, una definición de terrorismo?

Se pone de relieve con frecuencia, tal como adelantaba, la ausencia de un concepto. Es una opinión sostenida por muchos miembros de la doctrina7.

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Sin embargo, también hay defensores de la idea de que, a estas alturas, ya existe en realidad una definición de terrorismo, puesto que resultaría factible extraerla del acervo acumulado. En esta dirección, se ha sostenido que «(…) by abstracting from the common elements and themes present in the United Nations General Assembly and Security Council resolutions concerning terrorism, and the multilateral anti-terrorism conventions, treaties, and protocols, one can discern a core international law definition of terrorism»8. Es más, incluso se ha llegado a considerar que existe realmente la categoría del crimen de terrorismo: «a definition of terrorist crime which is able to receive a wide consensus from the international community is already present in the mass of international practice and only needs to be extracted with more courage. This definition could quickly enjoy customary status, due to the critical number of legally relevant data by now crystallized»9. Aún así, lo cierto es que su alcance es todavía controvertido. Se ha estimado asimismo que una futura inclusión explícita del crimen de terrorismo en el Estatuto de la Corte Penal Internacional, sería un valioso espaldarazo para su consolidación10. No obstante, a mi juicio, la ampliación de la competencia material de la Corte a estos efectos debería esperar en cualquier caso, puesto que ésta ya puede conocer actualmente de actos de terrorismo, cuando éstos constituyen crímenes de guerra o crímenes contra la humanidad. Y si bien una ampliación de la competencia material de la Corte para cubrir el crimen de terror-ismo podría llegar a ser una opción adecuada a largo plazo desde el punto de vista jurídico y de política criminal, considerar su inclusión en la actualidad sería, además de imposible por falta de consenso (una propuesta de enmienda de Holanda en tal sentido para la Conferencia de Revisión Kampala ni siquiera suscitó apoyos), prematura y contraproducente. Una ampliación de la competencia material de la Corte Penal a estos efectos nunca debería bus-

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carse antes de que se llegue a adoptar la Convención general contra el terror-ismo y aun de que ésta entre en vigor y su aplicación alcance suficiente madurez. Todos los crímenes incluidos en el Estatuto de la Corte Penal Internacional fueron objeto previamente de procesos normativos consolidados y sobre ellos ya existía un consenso social muy elevado. Éste no es el caso, hoy por hoy, del terrorismo. Y, en todo caso, es obvio que falta un acuerdo entre los principales grupos de Estados acerca de si determinados actos deben considerarse o no de tipo terrorista11. Precisamente, como veremos a partir de ahora, esa falta de acuerdo es lo que mantiene bloqueado el proyecto de Convenio sobre la materia en el seno de las Naciones Unidas.

3. La división en el acercamiento al concepto entre los principales grupos de estados

Una clave de la cuestión, a mi juicio, es que, como se acaba de adelantar, hoy por hoy existe todavía una fractura entre los dos principales grupos de Estados acerca de lo que puede o, según los casos, tiene que considerarse terrorismo. No existe, por tanto, un acuerdo ni una concepción común. Y, en consecuencia, no hay tampoco un concepto de terrorismo, puesto que esa ausencia de acuerdo en el terreno político tiene a su vez un reflejo en el ámbito normativo, en el cual tampoco se ha conseguido una definición como tal. Los principales motivos de divergencia se refieren, como es bien sabido, a la inclusión o exclusión, por un lado, de las acciones de los movimientos de liberación nacional o de los actores no estatales que se enfrentan a las fuerzas armadas de los Estados en situaciones de conflicto armado, y, por otro lado, de los actos estatales. Pero lo cierto es que tampoco es sencillo determinar si en estos momentos estamos en condiciones de entresacar o no los elementos de la definición de terrorismo, puesto que algunos de ellos permanecen ambiguos, inciertos o controvertidos, y, aparte de que no es fácil determinar hasta qué punto es relevante que también falte un acuerdo entre la propia doctrina, hay que tener en cuenta, en definitiva, que existen también diferencias de interpretación entre los diferentes operadores jurídicos involucrados, pertenecientes

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por si fuera poco a los distintos poderes del Estado. Al mismo tiempo, no debe olvidarse que aunque la falta de entendimiento actual entre los Estados occidentales, de un lado, y los Estados de la Organización de la Conferencia Islámica, de otro, se refiere a una única disposición, el proyecto de ar tículo 18, no debe desdeñarse su importancia, en la medida en que en tal precepto se proyecta todo el ámbito de aplicación de la Convención.

4. A la búsqueda de los elementos esenciales del terrorismo

Partiendo, en cualquier caso, de la premisa de que el terrorismo inexcusablemente siempre implica violencia, cabe plantearse una serie de cuestiones ¿implica siempre un tipo determinado de violencia? ¿Existe una intención específica que haya de...

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