La naturaleza tributaria parafiscal de la carga pecuniaria derivada del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea en el sector áereo. Calificación y problemas jurídicos

Autor:Ángel Urquizu Cavallé
Cargo del Autor:Profesor Titular de Universidad en Derecho Financiero y Tributario Universitat Rovira i Virgili
Páginas:333-427
 
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1. Introducción

En este estudio se analiza la posible naturaleza tributaria parafiscal de la carga pecuniaria derivada de la integración de las actividades aéreas en

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el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea.

A principios del año 2012 entró en vigor la inclusión del sector aéreo en el mercado de emisiones de la UE, afectando a todos los vuelos que despegaran o aterrizaran en territorio comunitario, independientemente de la nacionalidad de las aerolíneas.

La medida que pretende reducir el cambio climático atribuible a la aviación, ha sido ampliamente cuestionada desde su aprobación tanto por aerolíneas europeas y extranjeras, como por asociaciones y organizaciones internacionales de compañías aéreas, como por gobiernos y organismos extranjeros412.

No obstante, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictaminado que hacer pagar a las aerolíneas extranjeras por sus emisiones de gases de efecto invernadero no vulnera el derecho internacional porque sólo se hace con los vuelos que despegan o aterrizan en la Unión Europea y por tanto no infringe los principios de territorialidad y soberanía de Estados terceros.

A pesar de ello, los Gobiernos de países como Brasil, Canadá, China, Estados Unidos, India, México o Rusia, han continuado oponiéndose frontalmente a la existencia de esta normativa.

Es más, Gobiernos, como el de China o India, han prohibido a sus aerolíneas que cumplan con la normativa europea, y otros como el de Brasil,

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han anunciado la posibilidad de aplicar represalias económicas contra las aerolíneas comunitarias.

Ante esta situación, el 12 de noviembre de 2012, la Comisaria Europea de Acción por el Clima, Connie Hedegaard, ha anunciado la suspensión durante un año de esta normativa europea para las aerolíneas extranjeras, decisión que debe lograr el respaldo formal de los Estados miembros y de la Eurocámara.

Se trata de hacer un paréntesis con la vista puesta en las negociaciones que tendrán lugar el próximo otoño de 2013 en la Asamblea General de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Si no se llega a un acuerdo para fijar un marco normativo común, la Comisión Europea volverá a aplicar la normativa existente.

La Asociación Internacional del Transporte Aéreo (IATA) y los Gobiernos extranjeros han celebrado la suspensión de la normativa para los vuelos que vengan de fuera de la Unión Europea o los que salgan de la misma.

De todos modos, esta suspensión temporal del régimen referenciado para las aerolíneas extranjeras, sigue estando vigente para las aerolíneas europeas.

2. El protocolo de kioto, la unión europea y el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero

El Consejo de la Unión Europea adoptó, por una parte, la Decisión 94/69/CE, de 15 de diciembre de 1993, relativa a la celebración de la Convención marco sobre el cambio climático, y por otra parte, la Decisión 2002/358/CE, de 25 de abril de 2002, relativa a la aprobación, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y al cumplimiento conjunto de los compromisos contraídos con arreglo al mismo.

En virtud del artículo 2, párrafo primero, de esta última Decisión, la Unión y sus Estados miembros habían de cumplir de forma conjunta los compromisos que les impone el Protocolo de Kioto.

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Al estimar que la comercialización de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero constituía una parte integrante fundamental, con otras medidas, de la estrategia comunitaria en la lucha contra el cambio climático, la Comisión presentó, el 8 de marzo de 2000, el Libro Verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea.

2.1. La Directiva 2003/87/CE del parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad

Sobre la base del artículo 175 del Tratado de la Comunidad Europea, apartado 1, se adoptó la Directiva 2003/87/CE por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/ CE del Consejo.

Según su quinto considerando, esta Directiva pretende contribuir a que se cumplan en mayor medida los compromisos de reducir las emisiones antropogénicas de gases de efecto invernadero asumidos por la Unión y sus Estados miembros contemplados en el Protocolo de Kioto, de conformidad con la Decisión 2002/358, mediante un mercado europeo de derechos de emisión de gases de efecto invernadero eficaz y con el menor perjuicio posible para el desarrollo económico y la situación del empleo.

De conformidad con el vigesimotercer considerando de dicha Directiva, el comercio de derechos de emisión debe «formar parte de una serie completa y coherente de políticas y medidas de los Estados miembros y de la Comunidad». Tal como precisa la frase primera del vigesimoquinto considerando de la misma Directiva, «las políticas y las medidas deben aplicarse tanto en los Estados miembros como en la Comunidad a todos los sectores económicos de la Unión Europea, y no sólo a los sectores industrial y energético, a fin de producir reducciones de emisiones sustanciales».

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El artículo 1 de la Directiva 2003/87/CE define el objeto de la misma en los siguientes términos: «La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión [...] en el interior de la Comunidad, [...] a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente».

La Directiva 2003/87/CE se aplica, con arreglo a su artículo 2, apartado 1, a las emisiones generadas por las actividades a que se refiere su anexo I y a los seis gases de efecto invernadero que figuran en su anexo II, entre los que figura el CO2.

Entre noviembre de 2008 y abril de 2009, la Unión Europea aprobó dos Directivas que revisan la 2003/87/CE, reformando el régimen europeo de comercio de derechos de emisión y extendiendo su ámbito de aplicación.

Por un lado, la Directiva 2008/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, que veremos a continuación, que tiene como objeto reducir el impacto en el cambio climático atribuible a la aviación, mediante la inclusión de las emisiones de las actividades de este sector en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión.

Por otro lado, la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, que acomete una revisión en profundidad del régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. La revisión es fruto de la experiencia adquirida desde que el sistema de comercio de derechos de emisión se puso en marcha el 1 de enero de 2005, y responde a la necesidad de armonizar el régimen para aprovechar mejor sus beneficios potenciales, evitar distorsiones en el mercado comunitario interior y facilitar vínculos entre regímenes de comercio de derechos de emisión. Asimismo, ha sido objetivo principal de la reforma incrementar la previsibilidad y ampliar el ámbito de aplicación del régimen para dar cabida a nuevos sectores y gases que cumplen las condiciones necesarias para ser regulados mediante un instrumento normativo de este tipo.

La Directiva 2009/29/CE forma parte del llamado paquete comunitario de legislación sobre energía y cambio climático, cuya principal finalidad es poner en marcha un conjunto de medidas que garanticen el cumplimiento del compromiso asumido por el Consejo Europeo en mar-

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zo de 2007: reducir para 2020 las emisiones globales de gases de efecto...

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