¿Cambios normativos fin de siglo? Derecho Internacional y orden mundial

• Author: Luis Pérez-Prat Durbán
• Profession: Catedrático de Derecho Internacional Público, Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

7. ¿CAMBIOS NORMATIVOS FIN DE SIGLO? DERECHO INTERNACIONAL Y ORDEN MUNDIAL

Tal vez los cambios societarios a los que hemos pasado revista no sean tan profundos como se piensa, tal vez requieran más tiempo para que se manifiesten normativamente, tal vez sean producto de una prudente actitud de análisis, pero lo cierto es que son mayoría las opiniones, en este caso desde la doctrina iusinternacionalista, que se alinean en favor de considerar consolidada la arquitectura básica del Derecho Internacional como sistema jurídico, sus principios fundamentales, sus reglas básicas, sus instituciones primordiales. Y, de hecho, tampoco resultaría incompatible que se hubiese producido dicha consolidación y que, a pesar de ello, se impugnase in toto la idoneidad del Derecho Internacional. Nuestra tesis es que, en lo básico, y mucho más allá también, no sólo la aptitud del Derecho Internacional es la apropiada para regular las relaciones que se plantean en la sociedad internacional, sino que puede que lo que se necesite es más Derecho. Ni los más furibundos defensores de la globalización dejan de reconocer que, incluso en ese ámbito, las fuerzas de la economía internacional necesitan de certidumbres, que sólo pueden provenir del establecimiento de unas reglas de juego, sean o no de mínimos. Se aducirá que pueden existir diversos candidatos para protagonizar su adopción; yo no dudo que la más lógica es la cooperación internacional, sin que ello contribuya a arrinconar a los actores no estatales que, muy al contrario, deben ser asociados a dicho esfuerzo regulador. Están ya aquí, la cuestión no es si el sistema internacional se abre para acogerlos, sino cómo se está produciendo esta acogida, cómo se regula su penetración fáctica, cómo se percibe su incorporación jurídica en los procesos de creación y aplicación del Derecho Internacional.

Así que ni ese supuesto hará desaparecer la capacidad normativa del Estado. Con lo que habrá que aceptar, como hace Vaughan Lowe¹⁷⁹que, dada la forma en la que el orden político internacional está estructurado, y dada la distribución de poder y funciones entre Estados, organizaciones internacionales, individuos y otros grupos sociales, el Derecho Internacional suministra el marco normativo adecuado para acomodar la mayoría de las transacciones internacionales que de hecho tienen lugar en el momento presente.

Esto implica aceptar también, y es consecuencia de la asunción anterior, que se encuentra cristalizada la determinación de los actores que participan como sujetos en el ordenamiento, de los mecanismos de creación y aplicación de las normas y de las reglas que permiten su ejecución forzosa y, lo que resulta un dato esencial, de aquellos principios fundamentales que presiden y estructuran el propio ordenamiento en su conjunto. En líneas generales así debe ser aceptado, pero sin dejar de asumir las capacidades de cambio, y las necesidades y desafíos que embaten y a que responde, el orden internacional. No estamos hablando de un orden estático, sino de un orden en transformación, en la misma medida en que se trasmuta el sistema internacional.

Hay autores que sostienen un argumento mucho más radical, consistente en defender que la estructura y naturaleza fundamental del sistema normativo internacional no ha cambiado y permanece inalterada desde la Paz de Westfalia, desde que el Derecho Internacional nace de la necesidad de hacer vivir, unas junto a otras, entidades heterogéneas, todas soberanas e iguales, porque, desde entonces, habría estado al servicio del cumplimiento de las funciones principales de la coexistencia y la cooperación entre tales entes y de una tercera función, la territorial, consistente en asegurar a cada Estado el respeto de su soberanía en el interior de sus fronteras¹⁸⁰. Pero sólo se puede estar de acuerdo con esta visión tan intemporal a condición de focalizar todos los análisis en el Estado y minusvalorar cualquier aportación que no provenga de la lógica estatal. Y esto no se condice con una realidad internacional en transformación, que ve vislumbrar dimensiones transnacionales, transgubernamentales, globales, a veces en abierta competencia con lo estatal (las menos), a veces en simbiosis.

A mi parecer, se emboscan en esta posición dos tipos de cuestiones, lógicamente interconectadas, pero distinguibles, cuales son, la primera, el juicio global acerca de la idoneidad del Derecho Internacional para cumplir con las funciones que le encomienda la sociedad; y, la segunda, el tipo de sistema normativo que constituye el Derecho Internacional en un momento concreto de su evolución y de la evolución de la sociedad (o sistema político) que le sirve de base. La primera valoración, de carácter previo, tiende a indagar si los cambios societarios han sido tan radicales que han desvalorizado íntegramente la respuesta funcional del ordenamiento internacional y podría centrarse en la tensión entre lo estatal y lo no estatal y en la sustitución del Estado como actor primordial de las relaciones internacionales y sujeto primario del Derecho Internacional. De ello ya hemos hablado.

El segundo orden de consideraciones valorativas sólo alcanza sentido si se desmiente la deslegitimación radical del Estado y del ordenamiento internacional, si se continúa creyendo que la sociedad internacional sigue siendo, en lo esencial, una sociedad de Estados. Y así lo creo, y así he ido desgranando las razones que abonan tal argumentación, pero sin situarme en una posición de fiero estatalismo, que desconozca que en la sociedad internacional junto a la lógica estatal, coexisten otras lógicas, de menor peso, cuya vida en común no deja de resultar contradictoria y cuya plasmación normativa varía en grados, pero sí tiene manifestación e incluso por vía principial. J.D. González Campos, L.I. Sánchez Rodríguez y P. Andrés Sáenz de Santa María¹⁸¹ han formulado esta idea al considerar que en el Derecho Internacional, sin perjuicio de su innegable y necesaria unidad formal, se dan cita tres estructuras normativas, distinguibles si se atiende al contenido material de las normas internacionales y a las diferentes funciones a las que sirven. La primera estructura atendería a asegurar la coexistencia pacífica de los Estados y se caracteriza por su horizontalidad. La segunda, sirve a la cooperación pacífica de los sujetos estatales para la consecución de objetivos comunes y ha ido implicando, con el tiempo, una sólida institucionalización de la vida internacional. Y, la tercera, se encarna en un núcleo de normas "en cuya base se encuentran los principios de solidaridad y protección de los intereses relevantes para la comunidad internacional en su conjunto"¹⁸².

Es en este sentido en el que Richard Falk¹⁸³gusta de hablar de Derecho interestatal frente al Derecho de la Humanidad; el primero asociado presumiblemente con "el pasado, el tiempo en el que la dimensión interestatal dominaba claramente nuestra comprensión del Derecho Internacional"; el segundo, el Derecho de la Humanidad, vinculado a un futuro postmoderno, más una potencialidad que una cuestión de historia o experiencia, aunque prefigurado ya en la substancia y la teoría del Derecho Internacional de los derechos humanos. Siguiendo con Richard Falk, el Derecho de la Humanidad sería promulgado por y para los pueblos, a diferencia del protagonismo de las élites que actúan en el proceso de producción normativa internacional en nombre de los Estados.

Nos proponemos ahora, en este epígrafe, pasar revista a los cambios normativos que se avizoran o a los riesgos o desafíos que penden sobre el Derecho Internacional. No es posible realizar un completo status quaestionis, que tampoco tendría por qué diferenciarse en exceso de lo ya expuesto en la obra Derecho Internacional que, como expuse, constituye el marco más genérico y el punto de partida en el que integro esta reflexión. Ni siquiera los acontecimientos del 11 de septiembre han de interpretarse como un cambio del orden normativo porque el hilo conductor para su interpretación puede ser más bien el de un cambio contra el orden normativo. Ahora bien, y con una perspectiva mediata de unos cuantos años persistiendo en estas actitudes, y si no hay una resistencia cívica internacional o transnacional que enfrente este desafío, a buen seguro terminaremos por presenciar una más profunda desvalorización del orden normativo vigente. Pero mientras, no vendamos la infracción del Derecho como el proceso para su transformación, al menos todavía no.

En realidad, se trataría de, al aceptar la tesis de las tres estructuras, o de las lógicas normativas, entendiéndolas como tipos ideales y, asumiendo el valioso análisis de los citados autores acerca de las consecuencias que se extraen de dicha interacción, rastrear en la evolución normativa más reciente si han sido afectados los equilibrios esenciales que se traslucen en la citada interacción, si la progresión ordinamental se decanta en favor de alguno de esos núcleos esenciales.

Esta cuestión, y primero, en parte nos dirige a indagar si se empieza a dibujar en un Derecho Internacional tradicionalmente carente de jerarquía normativa algún asomo de un núcleo de normas pretendidamente superiores, de rango constitucional, lo que nos lleva a plantearnos el papel de la Carta de las Naciones Unidas en el orden internacional, porque también está abierto un frente que impugna su validez como modelo y su contribución al sistema internacional. En ese camino en declive, que se va inclinando más y más, año a año, crisis a crisis, se va apurando por la institución universal el cáliz de su inanidad, hasta que al final, agotado el bebedizo de su supuesta responsabilidad primordial en los temas políticos y militares, en la gestión de la paz internacional, se confirme en los posos su labor (valiosa) de organización caritativa. Pero esto es una exageración, tal vez, con un punto de sarcasmo y de realismo también. Nuestro análisis, en este caso, no...