Os diferentes níveis de autonomia burocrática

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Capítulo 2

Os diferentes níveis de autonomia burocrática

Once it is fully established, bureaucracy is among those social structures which are the hardest to destroy.

Gerth e Mills (1946:228)

A autonomia burocrática é uma questão de gradação. Algumas burocracias são mais autônomas que outras. Conforme já salientamos, a autonomia prevalece quando a burocracia impõe sua agenda política e transforma sua policy em uma realidade custosa para os políticos reverterem. Neste capítulo, demonstramos como os diferentes níveis de autonomia burocrática do Banco Mundial e do FMI são resultantes de uma variável decisiva: a diversificação da expertise da burocracia e, consequentemente, de sua capacidade e disposição de criar alianças com o terceiro setor.

Como vimos, nossa hipótese de pesquisa é simples. Sustentamos que variações na diversificação da expertise potencialmente afetam o nível de autonomia da burocracia. Isto é, quanto maior o nível de diversificação da expertise, maior será a possibilidade de formação de coalizões com ONGs em torno de policies de interesse da burocracia. A existência de alianças aumenta os custos de intervenção dos principals nas policies em questão e, consequentemente, aumenta-se a autonomia burocrática.

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Os burocratas das organizações financeiras internacionais

Verificamos no capítulo anterior que os níveis de autonomia também são afetados pelos mecanismos de controle à disposição dos principals. Como veremos neste capítulo, os casos estudados indicam a importância de pelo menos dois mecanismos ex post de controle razoavelmente eficientes e utilizados pelos Estados mais poderosos: o processo de recrutamento dos burocratas (screening) e a indução de terceiras partes para fiscalizar os burocratas (fire alarm oversight). O screening tem feito com que burocracias, principalmente do FMI, não precisem ser fiscalizadas constantemente pelos principals, exatamente porque suas preferências são próximas ao ponto ideal dos Estados mais poderosos. Já o uso constante do fire alarm oversight levou o Banco Mundial a realizar reformas organizacionais que, indiretamente, conduziram a uma maior autonomia burocrática.

O capítulo é dividido em três partes. Na primeira discutimos o conceito de autonomia burocrática e suas implicações para a tese. Na segunda discorremos sobre a diversificação da expertise e a criação de alianças com o terceiro setor. Por fim, discutimos possíveis variáveis omitidas que podem afetar a autonomia: a amplitude do mandato e o autofinanciamento.

A variável dependente:
o conceito de autonomia burocrática

O conceito de autonomia burocrática não é um conceito sistematizado pela literatura espcializada.⁵⁵Atualmente há um debate na literatura em ciência política sobre os significados e consequências do significado da autonomia burocrática.⁵⁶Ainda não há um entendimento para o conceito que possa ser utilizado realisticamente em diversos contextos históricos

⁵⁵Na visão de Adcock e Collier (2001:532), alguns conceitos da ciência política são considerados “conceitos sistematizados”, ou seja, conceitos com formulação específica e clara o suficiente para serem utilizados sistematicamente por um scholar ou um grupo de scholars. Contudo, Adcock e Collier alertam para um aspecto: é importante reconhecer a limitação de um conceito e observar que há outras interpretações.

⁵⁶Sobre o debate do conceito em ciência política, ver Caughey et al. (2009) e Kim (2008).

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e espaciais, contribuindo assim para o acúmulo de evidências empíricas (Caughey et al., 2009:2).⁵⁷Conforme observamos no capítulo anterior, este trabalho é inspirado, de um lado, nas teorias agente-principal e, de outro, nos trabalhos que enfatizam as ações independentes do agente. Nesse sentido, nossa hipótese se localiza na intersecção destas duas correntes, tendo como base o conceito de autonomia criado por Carpenter. Além disso, como se trata de uma análise de organismos internacionais e não de uma burocracia nacional, contexto para o qual Carpenter criou o conceito, utilizamos alguns outros conceitos de relações internacionais (comuni-dade epistêmica e estratégia bumerangue) que ajudam a compreender a especificidade das OIs.⁵⁸Nesse sentido, é importante lembrarmos que para Carpenter (2001a:14) a autonomia burocrática existe quando uma agência mantém padrões de ações consistentes com seus desejos, padrões estes que não são fiscalizados ou revertidos pelos políticos, interesses organizados ou cortes. Carpenter (2001a:25) argumenta ainda que uma das condições para a prevalência de autonomia burocrática é a diferenciação política (political differentiation). Isto é, as preferências da agência devem ser distintas das preferências dos demais atores (principals e ONGs) para que se possa observar a ação independente da burocracia.

⁵⁷Há pelo menos três correntes distintas que utilizam o conceito em ciência política. A primeira adota as definições das teorias agente-principal. Como já observamos, esta teoria busca modelar a interação entre principals e agentes com foco nas formas de controle disponíveis aos principals. A segunda está vinculada à ideia de que o agente pode definir ou mudar as preferências dos principals. O foco desta corrente está exatamente na capacidade de ação da agência. A terceira busca entender a natureza multidimensional da autonomia burocrática por meio da análise da interação entre agências burocráticas e sistemas parlamentares europeus. Sobre as três correntes e seus principais expoentes, ver Caughey et al. (2009).

⁵⁸Em relações internacionais ainda não há um debate sistemático em torno do conceito de autonomia burocrática. Apenas diferentes interpretações. Acreditamos que isto tem a ver com o fato de a literatura sobre OIs ainda estar centrada nos efeitos das organizações sobre os Estados (compliance, eficiência etc.) e mesmo na tentativa de provar a própria importância das organizações internacionais. Para diferentes interpretações nas relações internacionais, ver Hawkins et al. (2006); Lake e McCubbins (2006) e Keohane (1989).

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Neste ponto discordamos do autor. Em nossa opinião, a autonomia não acontece apenas quando a burocracia tem uma policy antagônica ou diferente dos interesses dos principals. A agência pode agir autonomamente mesmo quando há congruência de interesses e preferências com os Estados.⁵⁹Do ponto de vista metodológico, identificar os momentos em que a agenda da burocracia prevalece parece mais fácil quando há discordância entre agente e principal. Mas, como autonomia tem a ver com policymaking, também é possível identificar as estratégias da burocracia na construção e condução da policy mesmo quando esta for convergente com os interesses dos principals, até porque, como veremos, é a ação da aliança estratégica burocracia-ONGs que marca a existência de uma organização autônoma nos casos estudados e não exatamente o grau de antagonismo Estados-burocracia.

Com efeito, o conceito de autonomia utilizado neste livro está ligado à capacidade da agência de mover policies de acordo com seus interesses e de evitar o controle pelos principals. Aqui, policies significam tanto os outputs da organização, ou seja, os empréstimos e suas regras relacionadas, quanto os inputs dos burocratas, ou seja, as regras concernentes a cargos, recursos financeiros e hierarquia interna de funções.⁶⁰Mas como medir a autonomia burocrática? Segundo Lake e McCub-bins (2006:342), é difícil mensurar numericamente graus maiores ou menores de autonomia. Uma das razões desta dificuldade é o fato de que, se a medição de autonomia fosse precisa, os Estados a utilizariam para controlar uma burocracia recalcitrante. Assim, nossa proposta é classificar os diferentes graus a partir de tipos conceituais dentro de uma ideia simples: maior ou menor autonomia.

⁵⁹Este ponto foi lembrado por Caughey e colaboradores (2009:10).

⁶⁰A divisão entre outputs e inputs de autonomia burocrática vem de Verhoest e colaboradores (2004:104-106). Segundo os autores, há dois níveis de autonomia burocrática: a autonomia no nível do decision-making e a autonomia no nível das exceções aos constrangimentos do uso do decision-making pela burocracia. O primeiro tem a ver com falta de restrições ex ante ao comportamento da agência. O segundo está ligado à falta de constrangimentos ex post ao comportamento da burocracia. A falta de contrangimentos ex ante é dividida em managerial autonomy e policy autonomy, conforme utilizamos acima.

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Outro ponto relevante desta discussão tem a ver com o conceito de rent seeking.⁶¹Pode-se argumentar que a aliança burocracia-ONGs diminui a autonomia burocrática da primeira em favor do aumento de influência da segunda nos processos decisórios da OI. Com a abertura às ONGs a organização estaria cedendo parte de sua capacidade decisória a grupos de interesses que buscariam capturar a formulação das policies. Se observarmos desde um ponto de vista unilateral — ONG/burocracia —, é possível afirmar que de fato as ONGs aumentam sua influência interna com a abertura dos processos decisórios. No entanto, acreditar que há uma captura da policy por conta desse processo é exagerado. Na verdade, o ator que busca e consegue capturar as policies não são as ONGs, mas exatamente o Estado mais poderoso, os EUA. Ademais, como são inúmeras as ONGs incluídas, é muito difícil detectar a captura por um grupo de ONGs ou uma ONG em especial. Soma-a isso o fato de que o conceito de autonomia utilizado neste trabalho tem a ver com a relação principals-burocracia e não burocracia-ONGs. Neste caso, como demonstraremos nos capítulos seguintes, a autonomia da burocracia aumenta em relação aos principals exatamente por conta da inserção das ONGs no processo decisório.

A variável independente: a...