Reflexiones en torno a la cooperación Unión Europea-América Latina. Entre los «patrones de vinculación» de la denominada «Alianza Estratégica» y la dinámica de la cooperación descentralizada
| Author | Miryam Colacrai |
| Profession | Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario. Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires - Profesora titular de Teoría de las Relaciones Internacionales, UNR - Directora del CICI+D - Co-directora de la Maestría en Cooperación Internacional - Investigadora independiente del CONICET |
| Pages | 101-130 |
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Desde 1999 se ha comenzado a hablar de la conformación de una «alianza estratégica» entre los Estados latinoamericanos y la Unión Europea, y, transcurrida casi una década desde entonces y observando los resultados, puede afirmarse que aún no se han cumplido las expectativas. El espíritu que pare- cía prevalecer en los momentos previos a la Cumbre de Río de Janeiro (1999) era que América Latina ocuparía un primer lugar en cuanto al interés europeo por forjar alianzas. La razón sería que casi ninguna otra región en el mundo exhibe tanta cercanía política y cultural a Europa como la región democrática latinoamericana, valorando que se tiene en común su compromiso con los derechos humanos, la democracia y el multilateralismo.
Un recorrido por las diferentes cumbres UE-ALC, los propósitos que se enuncian en cada una de ellas —que renuevan el interés por conformar dicha «alianza estratégica»— y los pálidos avances logrados permite inferir que los propósitos están bastante lejos de ser exhibidos en resultados concretos, sobre todo teniendo en cuenta lo que aquélla implicaría. Además, si se toma en cuenta el momento actual, cuando debe hacerse frente a una de las mayores crisis financieras internacionales con alcance global, parece agregarse un interrogante más a la trayectoria que la relación habrá de seguir en el futuro.
A la vez, y como forma complementaria, aunque en ciertos casos competitiva con la cooperación entre los actores tradicionales —los Estados—, sePage 102despliega de modo creciente una nueva modalidad de vinculación y de acciones en pro del desarrollo que tiene como protagonistas a actores subnacionales o subestatales representados por regiones, provincias, autonomías y ciudades. En algunos casos se las percibe como la «nueva cara de la cooperación internacional» en la búsqueda de eficiencia, eficacia y mayor participación decisional.
Sobre la base de estas consideraciones generales, este trabajo persigue el propósito de conceptualizar unas y otras, monitorear la trayectoria general que ambas han tenido, señalar sus fortalezas y debilidades y realizar final- mente un balance entre lo que supone avanzar hacia una «Alianza Estratégica» y las realizaciones más concretas que vienen de la mano de la cooperación gubernamental descentralizada.
La trayectoria de la disciplina de las Relaciones Internacionales (RRII) se ha debatido entre continuidades y cambios en los enfoques teóricos, búsqueda de nuevos paradigmas y revisitas a los viejos, y es necesario advertir que tampoco ha estado exenta de «modas» teóricas. Sin embargo, ha persistido una fuerte impronta del realismo no solamente en lo que respecta a las cues- tiones de seguridad, sino también en su base filosófica racionalista, donde el interés está en primer lugar y es necesario conjugar fines y medios para obtener las mayores ganancias y evitar costos innecesarios o reducirlos, en un escenario donde los actores compiten por preservar su propio interés nacional.
En el esquema del realismo clásico, autores como Hans Morgenthau y Raymond Aron se refirieron a las alianzas entre Estados, a las cuales se les asignó un papel coyuntural, efímero, pero fuerte a la vez, para equilibrar a otros y/o evitar que emergiera un Estado con una abrumadora concentración de poder. De ahí que las alianzas fueran pensadas para cumplir una función estabilizadora en ese mundo anárquico —sistema interestatal—, carente de reglas que todos se comprometieran a respetar y legitimar.
La producción teórica en RRII gana en sistematización desde finales de la II Guerra Mundial, a raíz de la producción académica y política norteamericana orientada a la elaboración de una «hoja de ruta» que permitiera a Esta-Page 103dos Unidos llevar adelante una política de creciente involucramiento mun- dial y poner a resguardo sus intereses vitales en prácticamente la totalidad de la geografía del planeta.
Si, de acuerdo con Stephen Walt (1989: 1), tomamos la Guerra Fría como evento singular, más que ningún otro, éste ha sido una «competencia por los aliados». Estados Unidos y la Unión Soviética dedicaron sus esfuerzos a reclutar y apoyar una variedad de aliados y clientes. En algunos casos congregados por tratados formales, en otros vinculados a través de compromisos informales, pero no por ello menos significativos, ambos superpoderes establecieron relaciones de alianzas con diversos Estados en casi la totalidad del globo. Incorporar aliados y reclutar a quienes compartieran valores políticos e ideológicos era considerado por cada una de las superpotencias un modo de demostrar la capacidad de cada sistema social frente al otro.
Siguiendo el propio esquema que plantea el autor en su clásica obra The Origins of Alliances1, a pesar de que pueden identificarse una variedad de motivos para la conformación de alianzas, la razón principal era intentar balancear una amenaza externa.
Esta explicación, asociada con la teoría del equilibrio de poder, presume que los Estados con menores capacidades establecen alianzas con otros contra el más fuerte, para evitar que éste alcance posiciones dominantes. Aunque esta definición ha sido muy utilizada —el realismo tanto en su versión clásica cuanto en su perspectiva neorrealista hizo de ella una especie de ley— , sin embargo, dejó de tomar en cuenta aspectos que no sólo son cuantitativos sino también cualitativos. No sólo importa la cantidad de poder, sino la forma en que éste es percibido por los demás en términos de «potencial amenaza». Precisamente, ésta es la innovación que se le reconoce a Walt, cuando sostiene que los Estados forman alianzas en orden a «balancear amenazas» y que el poder es sólo un elemento en sus cálculos —aunque muy importante—, al cual hay que agregar otros factores, entre ellos la proximi-Page 104dad geográfica, las capacidades ofensivas y las intenciones percibidas, entre otros2.
Desde el paradigma de la seguridad, que alentaba alianzas fuertes para aglutinar poder y, a la vez, servir de escudo protector frente al «mundo opuesto», ellas fueron concebidas como vínculos entre Estados o instituciones estatales con un propósito en la mayoría de los casos de tipo defensivo.
Esta visión o modo de entender las alianzas fue cediendo terreno —aunque ello no signifique su desaparición— frente a la emergencia de otras áreas temáticas y actores. El ascenso de las cuestiones económicas en la agenda internacional y el crecimiento de la interdependencia ha dado lugar, entre otras cosas, a una nueva conceptualización de las «alianzas» más vinculadas a los temas comerciales, a la fijación de marcos regulatorios que faciliten el manejo y negociación de la interdependencia, que estimulen los acuerdos en una variedad de temas y que contribuyan también a reducir la incertidumbre —a la que podríamos considerar la verdadera amenaza.
Se sostiene que el concepto de «Alianza Estratégica»3 ha sido acuñado en la esfera de los negocios y del management. De todos modos, resulta de utilidad sintetizar algunas de sus características y finalidades principales. Entre otras se destacan: permitir la complementación de las partes a partir de que cada una pueda concentrarse en sus propias actividades; no plantea la fusión, sino que cada empresa mantiene su individualidad como organización; y considera fundamental la posibilidad de aprender del otro, la facilitación del intercambio de conocimientos y tecnología, y el desarrollo de competencias que ubiquen de modo más competitivo a los que forman la alianza con relación a terceros. También su finalidad debe ser planteada específicamente y debe establecerse un mecanismo de control para monitorear su eficacia.
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Si se pretende entender tanto el espíritu como las modalidades que habrán de tener las «alianzas estratégicas», acuñadas por el mundo de los negocios, pero que indudablemente pueden ser aplicadas a las que se promueven entre países y/o regiones, sería importante indagar acerca de cuatro grupos de preguntas, a saber: 1) ¿Tiene el potencial socio objetivos compatibles con los nuestros? 2) ¿Posee los recursos y habilidades necesarios para cumplir su tarea en la AE? 3) ¿Trabajaremos bien con este socio (cultura, confianza, etc.)? 4) ¿Mi organización se puede ajustar a la organización del socio y vice- versa?
También resulta ilustrativo el dato relativo a la proliferación de las Alianzas Estratégicas entre empresas y, a la vez, el porcentaje de fracaso que suele oscilar entre el 50% y el 60%. Si esto lo trasladamos por analogía a las Alianzas Estratégicas —de las más variadas— a Estados y regiones, podría inferirse que tampoco éstas parecen exitosas. Quizá la respuesta deba hallarse al responder las preguntas señaladas más arriba o, en todo caso, agregar algunos otros elementos para el análisis. Así podríamos incorporar lo relativo a los propósitos que pueden haber sido sumamente ambiciosos, aunque hayan intentado hacerse compatibles entre los potenciales socios. Otro factor de peso es...
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