Del dicho al hecho: la cooperación Argentina-UE y el dilema de la participación de la sociedad civil
| Author | Lara Weisstaub |
| Profession | Licenciada en Ciencia Política (UBA). - Magíster en Cooperación y Desarrollo de la Universidad de Pavia (Italia). Investigadora del CICI+D - Secretaria técnica de la Maestría en Cooperación Internacional (UNSAM |
| Pages | 75-99 |
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El estímulo a la participación de la sociedad civil se ha convertido en los últimos años en una propuesta habitual de los discursos políticos y artículos académicos. En efecto, la idea de que los sistemas políticos —nacionales o internacionales— estén abiertos a la sociedad, de modo tal que ésta pueda influir en las decisiones de interés público, resulta por demás atractiva porque otorga un componente de legitimidad y transparencia al sistema.
La comunidad internacional no ha permanecido ajena a esta observación. La intensificación de la interdependencia que caracteriza el sistema internacional globalizado ha planteado un escenario de alta complejidad que invoca un cambio en el abordaje tradicional de los problemas. Las externalidades transnacionales de las acciones individuales han llamado la atención sobre la necesidad de tener en cuenta a los nuevos actores —tradicionalmente se consideraba que los Estados eran los actores principales del sistema internacional— e incorporarlos en el sistema internacional, desarrollando un sistema político que permita gobernar las dinámicas globales.
De ahí que el régimen de cooperación internacional para el desarrollo haya ido incorporando instrumentos normativos y prácticas para cubrir el déficit democrático en determinados ámbitos de la política internacional. De esta manera, el acceso y la calidad de la participación en tanto procedimiento para la toma de decisiones conforma, conjuntamente con una serie de principios, normas y reglas acerca del desarrollo promovidos principal- mente por la OCDE y las Naciones Unidas, un elemento constitutivo del régimen internacional para el desarrollo1. En concordancia, la Unión Euro-Page 76pea ha integrado paulatinamente un componente participativo en la elaboración de su política exterior.
Los objetivos y, sobre todo, las modalidades de trabajo de la cooperación para el desarrollo de la Unión Europea han sufrido a lo largo de su historia cambios que ameritan ser examinados con detenimiento. Frente a la apertura de espacios de participación, cabe preguntarse por su forma concreta, es decir, por el modo en que se traducen los discursos y propuestas normativas en prácticas que vinculan el poder político y la sociedad en general.
En este sentido, la elaboración del Documento Estrategia (DE) País de la Comisión Europea (CE) para Argentina constituye un caso de interés singular para el estudio de la participación de la sociedad civil y la comprensión de la funcionalidad de este mecanismo en el marco de las relaciones de cooperación entre Argentina y la Unión Europea.
Como veremos más adelante, la intensificación de la participación de la sociedad civil en la política exterior de la UE obedece a una combinación de causas externas con motivos endógenos, que a su vez expresan determinantes políticos y técnicos. Pero la especificidad que otorga calidad a la participación2 está fuertemente correlacionada con el interés estratégico que impulsa —a predominio— la cooperación de la UE en determinada región del mundo.
Agrega complejidad a nuestro caso de estudio el hecho de que los DE de la CE para América Latina se inscriben en la política de relaciones exteriores de la UE. Son, por lo tanto, políticas públicas europeas destinadas a incidir en los Estados latinoamericanos. Además, tienen la forma de acuerdos de cooperación bilateral. Es decir, que el financiamiento derivado de estos convenios se implementa a través de los presupuestos nacionales, con lo que se convierte en una política pública del Estado receptor.
Por eso resulta significativo comprender en qué instancias y de qué formaPage 77debería darse la participación en este caso particular, que muestra una dislocación de la unidad de formulación de la política. Son estrategias diseñadas por una entidad supranacional dirigidas a una comunidad que no pertenece a esa organización; pero que buscan incorporar las voces de una ciudadanía ajena en la medida en que estas políticas impactan sobre esa comunidad.
En dichas circunstancias, la participación se torna ubicua y difusa; se multiplican los canales y los interlocutores posibles, y se desvanecen los esquemas tradicionales que ordenan y dan sentido a las prácticas participativas.
Este artículo se propone analizar el mecanismo de consulta con la sociedad civil a través del estudio del proceso de elaboración del Documento Estrategia País de la Comisión Europea para Argentina. Para ello se estructura en tres secciones. En la primera describe someramente los antecedentes y las características de los DE en el marco de la política de cooperación de la UE. En la segunda, realiza una breve genealogía del concepto de participación de la sociedad civil en el régimen de cooperación internacional y de su adopción en el núcleo discursivo de la Unión Europea3. La última contrasta esos argumentos con la práctica de la UE para el caso de la elaboración del DE en Argentina, concluyendo con una llamada de atención sobre el uso espurio de la participación que le arrebata su potencial democratizador y termina encubriendo las relaciones de poder existentes.
En su pugna por ocupar un papel protagónico en el espacio internacional, la UE ha desarrollado estrategias diferenciadas para relacionarse con cada región y país del mundo, utilizando, entre otros instrumentos, la política de desarrollo4 como un medio para ejercer su influencia externa (Sanahuja, 2004).
Al mismo tiempo, ha intentado construir un modelo de actuación internacional propio, que contemple las necesidades particulares de los países,Page 78producto de su historia y su matriz socio-productiva, demográfica y cultural, pero que responda a las características comunes, identificadas a partir de categorías construidas sobre la base de indicadores geopolíticos, como miembro de un bloque de integración regional; o económicos, determinando a los países como «desarrollados», en «vías de desarrollo», «país de renta media» o «país menos desarrollado».
En consecuencia, la cooperación para el desarrollo (CID)5 de la UE expresa la tensión subyacente en su concepción como un instrumento de política exterior, es decir, orientada por intereses particulares de los Estados, y la pretensión discursiva de ser una práctica de solidaridad internacional para lograr el desarrollo humano.
Por eso, en la génesis de la cooperación para el desarrollo europea encontramos que su ejecución se organiza en torno a dos criterios que procuran abarcar tanto los intereses estratégicos de la UE como donante, como las necesidades de los países receptores: el temático y el geográfico.
Los programas temáticos comprenden áreas que competen a los países independientemente de la posición geográfica que tengan (por ej.: el desarrollo humano y social, el medio ambiente o los agentes no gubernamentales). Las acciones desarrolladas en el marco de estos programas promueven principios y valores que la UE considera de validez universal. En los últimos años, como respuesta a las críticas sobre la política de cooperación que desarrollaremos más abajo, se ha intentando que las acciones desarrolladas en el marco de los programas temáticos se subordinen y complementen a los programas geográficos, ya que éstos logran capturar mejor las particularidades contextuales locales.
Los programas geográficos, por su parte, apuntan a establecer acciones de cooperación para promover el desarrollo de las distintas regiones del mundo6 y de sus países. La política de cooperación de Europa con América Lati-Page 79na es producto de este último enfoque, y sus orígenes pueden rastrearse apenas unas décadas atrás, cuando en 1976 la Comisión Europea creó dentro de su presupuesto el primer programa de asistencia financiera y técnica para los países en vías de desarrollo de Asia y América Latina7.
Durante los primeros catorce años, la CID para América Latina se proveía sobre la base de «orientaciones anuales» en las que se fijaban los ámbitos de intervención y sus respectivos recursos financieros con una partida presupuestaria variable y de acuerdo con criterios europeos. No es hasta 1990 cuando aparece clara, en la Comisión Europea, la necesidad de aumentar la eficacia de la ayuda, evitar la discrecionalidad y planificar a mediano plazo.
Los cambios en la política de cooperación europea hacia América Latina tienen fundamentos múltiples. Pero no es casual que la primera reforma que establecía la extensión en los plazos de programación a cinco años (COM(1990)0176/2) apareciera, justamente, en la última década del siglo XX, signada por la caída del muro de Berlín. Una conjunción de argumentos técnico-ideológicos, cambios endógenos, redefinición de intereses estratégicos y finalmente factores contextuales concurrieron en una redefinición de los principios y procedimientos de la cooperación para el desarrollo de la UE hacia América Latina.
En primer lugar, el fracaso del comunismo trajo aparejado un fuerte cuestionamiento del Estado interventor y llevó a identificar como la única alternativa viable para el desarrollo a las propuestas vinculadas con el paradigma liberal. Como consecuencia, la idea de reforma se fortaleció al amparo del ambiente internacional impregnado por un discurso hegemónico que predicaba la necesidad de imponer «racionalidad» en las gestiones públicas, basado en los conceptos claves de «eficiencia» y «eficacia».
Estas ideas no afectaron simplemente la forma de pensar la política exterior de una Europa en construcción; muy por el contrario, se asentaron en su...
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