Historia y tendencias de la Cooperación Internacional al Desarrollo: la construcción de un régimen
| Author | Valeria Pattacini |
| Profession | Licenciada en Relaciones Internacionales (USAL). - Máster en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo - Coordinadora y docente de la Especialización en Cooperación Internacional y responsable de Cooperación Internacional (UNSAM). |
| Pages | 11-48 |
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Este artículo tiene como objetivo principal la elaboración de un «estado del arte» de la cooperación internacional, principalmente la ligada a la ayuda oficial al desarrollo. Para ello se requiere una descripción de los acontecimientos fundacionales y fundamentales que permitan denotar la forma en que las tendencias globales influyen en la configuración de la estructura, las modalidades o las áreas de cooperación internacional, e inversamente la forma en que las instituciones y las normas afectan a la política mundial.
Esto implica abordar, por un lado, los debates teóricos conceptuales en torno a qué es y cuáles son las razones y condiciones que posibilitan su existencia. Para ello se explicitarán los esquemas de pensamiento que desde diferentes posturas teóricas han analizado este fenómeno. Se hará especial hincapié en el diálogo actual entre las principales corrientes racionalistas de la Teoría de las Relaciones Internacionales (neoliberales y neorrealistas) en torno al concepto de régimen internacional1, porque ha demostrado un gran potencial para dar cuenta de los interrogantes arriba formulados sobre la cooperación internacional.
Por otro lado, plantea la necesidad de comprender el contexto histórico en el que surgieron y se desarrollan las prácticas de la cooperación y sus transformaciones a partir de los cambios en la estructura del sistema o en la sociedad internacional (según la perspectiva teórica uno escoja).
No es posible en este campo, al igual que en la mayoría de las ciencias sociales, establecer una relación univoca entre las variables. Por el contrario, las transformaciones en el régimen de cooperación internacional para el desa-Page 12rrollo deben decodificarse en la imbricación entre los acontecimientos y las ideas, entre la historia y las teorías. Deben interpretarse a partir de una lectura compleja que ponga en relación los resultados, no siempre exitosos, de las políticas implementadas en términos de impacto y sostenibilidad, las transformaciones en el contexto internacional y en el espacio geográfico de ejecución de las políticas, así como los aciertos y limitaciones explicativas de las teorías.
En definitiva, para bosquejar el estado del arte de la cooperación internacional, se partirá del concepto de régimen internacional que permite describir y explicar su genealogía y desarrollo. Es decir, por qué los Estados deciden cooperar y la forma en que las actividades y las relaciones que involucra la cooperación adquieren una independencia relativa de los Estados conformando un entramado complejo, que involucra nuevos actores y adquiere tendencias propias.
Poder contar con una descripción general de lo acontecido en el régimen de cooperación internacional desde sus inicios hasta nuestros días, reflejando los acontecimientos fundamentales, marcados por las mutaciones en la concepción del desarrollo y en los flujos de ayuda, puede ser una herramienta útil para pensar y analizar las políticas y acciones presentes y futuras. Relevante también para la Comunidad Iberoamericana, que en 1995, a partir de la Declaración de Bariloche, dio cuenta de la necesidad de contar con un «marco institucional que regule las relaciones de cooperación en el marco de las Cumbres de la Conferencia Iberoamericana». Desde entonces, los países iberoamericanos han incrementado su participación en la construcción de la agenda, en la discusión de pautas de distribución de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y en la propuesta de instrumentos. Por ello, y frente a la turbulencia actual, es preciso recorrer lo transitado y contribuir al debate sobre el presente y el futuro del régimen de cooperación internacional al desarrollo.
Para intentar una primera aproximación partiremos de la definición que afirma que la cooperación internacional comprende todo tipo de actividades realizadas conjunta y coordinadamente por dos o más Estados, organismos gubernamentales o no gubernamentales, organizaciones internacionales, entre otros; cualquiera sea su ámbito y objetivo. No obstante esta amplia defi-Page 13nición, la cooperación internacional fue mayoritariamente sinónimo de cooperación intergubernamental, y esto es a su vez de «coordinación de políticas»; es decir, de la adaptación mutua de políticas que los gobiernos realizan con el fin de reducir, eludir o equilibrar las consecuencias adversas de alguna decisión del otro que lo afectaba.
La relación entre los Estados es el foco con el que los teóricos de las relaciones internacionales han conceptualizado y discutido la cooperación inter- nacional. Si bien en la corta historia de la disciplina hubo muy pocos inter- cambios entre las teorizaciones realistas dominantes y las corrientes herederas de la tradición liberal, los neorrealistas y neoliberales han desarrollado puntos en común, especialmente desde el surgimiento de los enfoques antirracionalistas o reflectivistas (teoría crítica, postmodernismo y feminismo) que de algún modo han posibilitado el acercamiento entre ambas posturas «racionalistas»2.
De manera tal que, a partir del diálogo entre los discípulos del liberalismo y los «neorrealistas», se ha aceptado que pese a las presunciones hobbesianas/pesimistas sobre los intereses e intenciones de los Estados, pueden identificarse condiciones bajo las cuáles dichos actores encuentran no sólo posible sino también benéfico cooperar con los otros a pesar de la anarquía (falta de gobierno).
En los trabajos de Robert Axelrod en el marco de la teoría de los juegos3, Keohane encontró una buena base para explicar la compatibilidad de las premisas realistas (estados en situación de anarquía y motivados, ante todo, por la búsqueda de poder) con las liberales (posibilidad de cooperación), distanciándose (aunque no totalmente) del optimismo del liberalismo clásico.
En el artículo que escribieron juntos en 1985, los autores diferenciaban su propia noción de «cooperación» de la «armonía de intereses» del liberalismo clásico:
Cooperación no equivale a armonía. La armonía exige una total identidad de intereses, pero la cooperación sólo puede tener lugar en situaciones en las que hay una mezcla de intereses conflictivos y complementarios. En esas situa- Page 14 ciones la cooperación tiene lugar cuando los actores ajustan su comportamiento a las preferencias reales o previstas de los demás. Así definida, la cooperación no es necesariamente buena desde un punto de vista moral 4 .
El análisis de los argumentos del debate indica que en general las posturas no son antagónicas. Por el contrario, ambas escuelas reconocen que ciertos factores, como la estructura del sistema, la valoración de los beneficios y los intereses así como el rol de las instituciones y los regímenes inciden en la estructuración de la cooperación. La diferencia fundamental radica en el peso otorgado a cada variable.
Así, por ejemplo, para los neorrealistas, la cooperación internacional es más dependiente de las relaciones de poder de los Estados y por lo tanto más difícil de conseguir y de sostener que lo que los neoliberales sostienen. Esto indica que los primeros otorgan a las constricciones que plantea el sistema anárquico un valor más importante que los segundos, intentando demostrar que los Estados buscan ante todo mejorar su posición relativa frente a los demás. Por el contrario, los neoliberales sostienen que en general prevalecerá el deseo de obtener beneficios absolutos, aunque reconocen que en determinadas condiciones la cooperación se puede ver impedida o dificultada por la preocupación de los Estados por los beneficios relativos.
La cuestión sobre si los Estados persiguen ganancias absolutas o relativas ha sido reformulada, según Keohane, en la siguiente pregunta: «¿Bajo qué condiciones los Estados emprenden una cooperación mutuamente beneficiosa para preservar su poder y estatus relativos?»5.
La búsqueda de esta respuesta ha definido el tema principal del diálogo neorrealismo-neoliberalismo; esto es, si las instituciones internacionales, un concepto amplio que incluye a todas las modalidades de cooperación internacional formales e informales, pueden o no compensar los efectos de la anarquía.
Esto lleva a considerar también la pregunta de R. Keohane: ¿Cómo consideraran los actores sus propios intereses e intenciones en relación con los demás? ¿En que grado son sus intereses independientes de los de los demás y en qué grado son interdependientes del bienestar ajeno?6.
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Según el autor podemos encontrar cuatro situaciones:
• Indiferencia al bienestar ajeno: Esto caracteriza a un mundo totalmente hobbesiano, en el cual los actores no tienen relación entre sí. Pero en el sistema interestatal sabemos que las relaciones entre los Estados son persistentes y continuas.
• Intereses instrumentalmente interdependientes: esta situación se da en el caso en el que los actores pueden estar interesados en el bienestar ajeno en tanto los otros puedan emprender acciones que los afecten. (Por ej., flujos de ayuda para programas destinados a evitar la migración.)
• Intereses situacionalmente interdependientes: los actores en este caso pueden interesarse en el bienestar ajeno porque las mejoras...
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