Tendencias internacionalizadoras sobre los recursos hídricos compartidos

Autor:Laura Movilla Pateiro
Cargo del Autor:Profesora del área de Derecho Internacional Público de la Universidad de Vigo
Páginas:337-367
 
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I Limitaciones de los planteamientos puramente interestatales en la ordenación de los recursos hídricos compartidos

Realidades como el carácter global de este recurso fluido que circula y se transforma continuamente a través de las diferentes fases del ciclo hidrológico, la globalidad de los problemas medioambientales en general, incluidos la contaminación y el cambio climático735, o la importancia vital del agua para el conjunto de la Humanidad, han puesto de manifiesto las limitaciones de un planteamiento puramente interestatal en la regulación de los recur-sos hídricos. Planteamiento que, por otra parte, ha sido incapaz de proteger adecuadamente los recursos hídricos de su degradación y agotamiento, de distribuirlos equitativa y razonablemente o de garantizar un acceso adecuado a los mismos a toda la población736.

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En este sentido, el último informe mundial sobre los recursos hídricos en el mundo de las Naciones Unidas establece como uno de los requisitos para hacer frente a los desafíos en la gobernanza del agua el reconocimiento, precisamente, de las dimensiones globales de este recurso:

«Greater recognition is needed of the fact that water is not solely a local, national or regional issue that can be governed at any of those levels alone. On the contrary, global interdependencies are woven through water, and decisions relating to water use on a local, national or regional level often cannot be isolated from global drivers, trends and uncertainties. Impacts on water resources are driven by factors both outside the ‘water box’ and, importantly, outside the ‘decision-making box’ of local, national and regional actors. The recognition that water is an ubiquitous cycle, tapped into by development at all levels, has implications for the processes instituted for governing water at local, national and regional levels, for sharing expertise, and moving towards more robust water management in different locations.

Some global dynamics and drivers, such as climate change and patterns of global trade or foreign investment regimes, cannot be dealt with solely at local, national or regional levels. Recognition of these global dimensions at the country level may influence the kinds of institutional arrangements necessary at the international level to address water-related challenges that demand an international response»737.

A este respecto, se han ido desarrollando ya distintas iniciativas que reflejan un intento de tratar cuestiones relativas a la gestión y protección del agua a nivel global, como el intento de codificación de las normas consuetudinarias básicas en la materia a través de un tratado con vocación universal, la Convención de Nueva York de 1997; la celebración de grandes conferencias internacionales que se refieren a los recursos hídricos; o las distintas labores que distintos órganos y organismos de la Naciones Unidas llevan a cabo en este ámbito, con ONU-Agua como mecanismo coordinador. Además, se está empezando a proponer, principalmente desde ámbito doctrinal y de diversos movimientos sociales, la aplicación al agua, independientemente de su localización física, de conceptos y regímenes comunitarizadores o internacionalizadores que examinaremos en el siguiente apartado.

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Todo ello coincide en el tiempo con una progresiva reducción de los ámbitos que corresponden en exclusiva a los Estados en un mundo cada vez más interdependiente y en el que ha cedido prerrogativas que había ostentado tradicionalmente en exclusiva, tanto a niveles superiores de gobierno como son las Organizaciones Internacionales, como a niveles inferiores, fruto de la creciente descentralización política dentro de los Estados738. En el campo específico de la gestión de los recursos hídricos, aunque evidentemente el Estado, titular de una soberanía permanente sobre los recursos que se encuentran situados en su territorio, mantiene su papel protagonista, cada vez encuentra más limitaciones impuestas por el ordenamiento jurídico internacional y tiene que compartirlo con otros sujetos del Derecho Internacional y actores internacionales que también participan en la gestión de los recursos hídricos.

Además, los Estados ya no se encuentran limitados sólo en el ámbito del Derecho de los Cursos de Agua Internacionales por su tres principios consuetudinarios básicos –utilización equitativa y razonable, y obligación de cooperar–, sino que también por las obligaciones que, como hemos visto, le imponen otros sectores del ordenamiento jurídico internacional como el Derecho Internacional del Medio Ambiente o el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Asimismo, estas limitaciones empiezan a afectar no sólo a las aguas situadas más allá de su jurisdicción o a las compartidas con otros Estados sino a todas ellas, incluidas las situadas en exclusiva dentro del territorio nacional de un Estado.

II Planteamientos internacionalizadores aplicados a los recursos hídricos

En las últimas décadas se ha vuelto evidente que para hacer frente a muchos de los desafíos que amenazan a la Humanidad y al planeta es necesario ir más allá de una dimensión puramente interestatal del Derecho Inter-nacional, basado en una concepción casi absoluta de la soberanía, la reciprocidad y los intereses mutuos. Han surgido así conceptos interrelacionados como el de bienes comunes globales, patrimonio común de la Humanidad,

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o el interés común de la Humanidad. Todos ellos implican restricciones o exclusiones de la soberanía. Sin embargo, si las limitaciones de la soberanía en el caso de los recursos compartidos entre Estados tienen su fundamento principal en el respeto a los derechos soberanos e intereses de los otros Estados con los que se comparte el recurso, en este caso, pretenden proteger el interés sobre ellos de la Humanidad en su conjunto. Además, estos conceptos, junto con los examinados en el Capítulo Segundo, relativos al desarrollo sostenible y a la equidad intergeneracional, tienen una proyección temporal, es decir, no sólo protegen el interés o bien común de las generaciones actuales, sino también el de las futuras. Se aplican asimismo, en la mayoría de los supuestos, con independencia de la localización de los recursos naturales, incluso si estos se encuentran bajo la jurisdicción de uno o más Estados. Constituyen así evidencias de un cambio de paradigma en el Derecho Internacional, orientado cada vez más hacia la solidaridad, un ordenamiento jurídico más social, humano y comunitario y en el que la comunidad inter-nacional en su conjunto aparece como titular de ciertos derechos739.

Al mismo tiempo, estos planteamientos representan quizás señales de un cambio de paradigma en la propia naturaleza jurídica del agua. Como ha afirmado CARDONA LLORENS, cabe plantearse la emergencia de un nuevo paradigma que ve el agua como un recurso compartido de carácter esencial para la Humanidad, y no sólo entre los Estados en cuyo territorio se encuentra, con un régimen jurídico en el que cobran especial importancia la gestión integrada, la obligación de cooperar, el uso equitativo y razonable, el usos sostenible, y el reconocimiento de diferenciación intergeneracional, interterritorial e interespecies en la asignación de los recursos740.

A El agua como bien común global

Cada vez es más frecuente encontrar referencias al agua como un bien común global. Es el caso, entre otros textos, de la Carta Europea del Agua del Consejo de Europa, proclamada en Estrasburgo en 1968, la cual establece

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en su principio nº 10 que «el agua es un bien común, cuyo valor debe ser conocido por todos. Cada persona tiene el deber de ahorrarla y usarla con cuidado». A veces, esta calificación hace referencia simplemente a su carácter global, desconocedor de fronteras; otras, refleja además la idea de que representa un interés que va más allá del particular de cada Estado; y, otras, sirve de base de regímenes internacionalizadores o comunitarizadores como el de patrimonio o interés común de la Humanidad.

Desde el punto de vista de la ciencia económica, un bien común es aquel que no es excluible –no es posible impedir que lo utilice una persona– pero, al contrario que los bienes públicos, sí es rival en el consumo, su uso por parte de una persona limita su uso por parte de otra. El agua, igual que muchos recursos naturales o el medio ambiente en general, considerados tradicionalmente como bienes públicos –aquellos que son no excluibles y cuyo uso por unos no limita el de otros– encajan en la actualidad en esta categoría de bienes comunes, desde el momento en que se han comenzado a percibir como bienes limitados, no renovables y agotables741.

Debido a sus características, este tipo de bienes tienden a utilizarse excesivamente sin tener en cuenta los perjuicios que se puedan causar a la colectividad, fenómeno que se ha denominado la «tragedia de los comunes»742. En el ámbito interno, los Estados suelen intentar corregir estos problemas a través de la regulación de su utilización, el establecimiento de impuestos, un sistema de licencias o, incluso, concediendo derechos de propiedad sobre los mismos. Sin embargo, en el plano internacional, la gestión de este tipo de bienes...

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