LOS REGIMENES ORIENTADOS AL MERCADO: EL ACTUAL REGIMEN DE HIDROCARBUROS DE LA REPUBLICA ARGENTINA
| Jurisdiction | Derecho Internacional |
(Mar 1999)
LOS REGIMENES ORIENTADOS AL MERCADO: EL ACTUAL REGIMEN DE HIDROCARBUROS DE LA REPUBLICA ARGENTINA
PARA THE ROCKY MOUNTAIN MINERAL LAW FOUNDATION
SEMINARIO ESPECIAL SOBRE DESARROLLO DEL PETROLEO Y GAS
EN AMERICA LATINA
17-19 DE MARZO DE 1999
Introducción
Los cambios radicales y la globalización han sido una característica distintiva de la última década de este siglo. Los programas de privatización y la apertura de las economías latinoamericanas, el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), la Unión Europea y el Mercado Comón del Cono Sur (MERCOSUR), etc. le estàn demostrando al mundo que existen nuevas normas de comercio que aumentaron el intercambio de inversiones limítrofes. Este nuevo panorama ha alcanzado a la República Argentina así como a la mayoría de los países latinoamericanos. En la actualidad, resulta indiscutible que el antiguo proteccionismo implementado por nuestros países sólo ocasiona experiencias dolorosas a la comunidad.
La apertura y reestructuración de la economía argentina se retrotrae ahora a 1989 cuando, entre otras importantes normas, el Gobierno modificó la Ley de Inversiones Extranjeras N° 21.3821 , derogando los requisitos de registro y aprobación por parte de las autoridades impuestos a los inversores extranjeros que llegaban a la Argentina, poniendo claramente de manifiesto que estaban en un pie de igualdad con sus pares nacionales, y posteriormente con la sanción de la Ley de Reforma del Estado N° 23.6962 y la Ley de Emergencia Económica N° 23.6973 , relacionadas con la política monetaria y la reducción del déficit fiscal. El objetivo de estas leyes fue lograr un crecimiento económico global en un clima en el cual la inflación desaparece, se obtiene un superávit fiscal y se reduce la deuda
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externa. A fin de concretar estos objetivos, se alentó la inversión extranjera, se desarrolló un enérgico plan de privatización y se aumentó la competencia.
El sector de hidrocarburos no fue una excepción a ello. Por ende, atravesó un proceso radical de cambios para convertirse en un régimen orientado al mercado, abandonando el famoso lema adoptado durante muchos años por los países latinoamericanos: "El Petróleo es Nuestro"4 . Brasil, Méjico, Venezuela, Argentina, etc. fueron todos países promotores del monopolio estatal de las inversiones en actividades primarias.
En Argentina, desde el descubrimiento del petróleo5 hasta 1990, básicamente toda la actividad en la industria del petróleo fue desarrollada por la empresa petrolera estatal YPF SE (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad del Estado) o en su nombre. La Ley de Reforma del Estado hizo necesaria la privatización de YPF SE y permitió la desmonopolización y desregulación de la industria del gas y del petróleo. Los Decretos Ejecutivo desregulatorios, los cuales se describen más adelante en la Sección 6.A.1., introdujeron los siguientes grandes cambios:
(i) Con sujeción al control de la Subsecretaría de Energía, el petróleo puede importarse y exportarse libremente;
(ii) El precio del petróleo y de sus derivados queda desregulado;
(iii) Se permitirá el libre acceso a los sistemas de depósito, despacho y procesamiento, a tarifas acordes con las internacionales;
(iv) Los titulares de Permisos de Exploración y Concesiones de Explotación son dueños de los hidrocarburos que extraen y pueden disponer libremente de ellos;
(v) Los anteriores acuerdos de exploración y producción de riesgo celebrados entre YPF SE y las empresas privadas se convierten en permisos de exploración y concesiones de explotación;
(vi) Se introducen los llamados a licitaciones públicas para asociarse con YPF en sus áreas centrales (yacimientos con alta producción) y para conceder derechos de exploración y explotación bajo los denominados yacimientos marginales (yacimientos de recuperación secundaria).
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La privatización más ambiciosa en Argentina, que completó el proceso de reforma petrolera, fue la empresa estatal YPF SE (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Sociedad del Estado) que incluyó: (i) la venta de activos (tales como la Refinería San Lorenzo); (ii) la concesión de activos (tal como el derecho de operar áreas petrolíferas centrales en asociación con YPF); (iii) la venta de acciones a un comprador estratégico (tales como la Refinería Campo Durán, el Oleoducto Allen-Puerto Rosales, etc.)6 y (iv) la venta de acciones en el mercado de capitales (alrededor del 60% de las acciones de YPF S.A.7 ). Lo que el Gobierno perseguía con esta estructura era evitar la transferencia de un monopolio público a otro privado. Las consecuencias fueron muy importantes para la República Argentina. Este país alberga actualmente a una importante empresa dedicada a la actividad de petróleo y gas como lo es YPF S.A.8 , que compite a nivel local y en los mercados internacionales.
Hoy, casi diez años después, la industria espera una reforma o la sanción de una nueva Ley de Hidrocarburos que deberá (i) consolidar los decretos ejecutivos que desregularon los mercados, (ii) brindar garantías legales adicionales para proteger los derechos adquiridos por los actuales operadores, y (iii) poner en marcha la federalización de los hidrocarburos que tiene ahora jerarquía constitucional. El año último, un proyecto de ley
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de hidrocarburos largamente discutido perdió status parlamentario debido a que no fue sancionado dentro del plazo requerido de dos años. Actualmente, se tratará un nuevo proyecto, con sólo unos pocos artículos, que adopta en gran medida la actual Ley de Hidrocarburos.9 Sin duda existen algunas cuestiones que son vistas como dificultades, que serán resueltas. Entre ellas se incluye el impuesto de sellos con el que algunas de las provincias petroleras pretenden gravar los contratos aceptados en forma tácita10 .
El crecimiento en el sector debido a la desregulación y privatización ha sido muy importante. Desde la desregulación, la producción de petróleo se incrementó en más de un cincuenta por ciento11 (en 1990 era de veintiocho millones de metros cúbicos), y las exportaciones de petróleo alcanzaron casi el cuarenta por ciento de la producción total de Argentina. En lo que respecta al gas natural, en el período 1990-1997, la producción creció de 68 millones a 101.6 millones, lo que implica un aumento del 49,4 por ciento12 .
La reestructuración de la industria también introdujo nueva tecnología13 e inversiones significativas tanto de empresas nacionales como extranjeras, que invirtieron 7.110 millones
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de dólares en la privatización del sector petrolero e YPF, y 2.788 millones de dólares en la privatización de la empresa estatal de gas natural (Gas del Estado SE). Asimismo, desde 1990 hasta 1998 se han invertido aproximadamente otros 15,000 millones de dólares en el reacondicionamiento y construcción de nuevas instalaciones de las empresas privatizadas.
6.A.1. Legislación de Hidrocarburos
El actual régimen argentino de Hidrocarburos está basado en la Ley 17.31914 (la "Ley de Hidrocarburos") y demás normas complementarias. Entre las normas complementarias de mayor significación se encuentran:
(a) La Ley N° 21.77815 de "Contratos de Riesgo para la exploración y explotación de Hidrocarburos", que asimismo modificó determinados artículos de la Ley de Hidrocarburos;
(b) El Decreto N° 1.443/8516 , conocido como el "Plan Houston", posteriormente ampliado mediante el Decreto N° 623/8717 .
(c) Los Decretos N° 1.05518 , 1.21219 y 1.58920 de 1989. El Decreto N° 1.055/89 establecía la libre disposición del petróleo obtendo por los contratistas y llamaba a licitación pública internacional para: (i) otorgar en concesión al sector privado áreas marginales que anteriormente se hallaban en manos de YPF, y (ii) llevar a cabo asociaciones a través de acuerdos de operación conjunta con YPF en determinados yacimientos principales. El Decreto N°
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1.212/89 dispuso la renegociación de contratos en curso, desreguló todas las operaciones de refinación y marketing, permitió el libre funcionamiento y construcción de refinerías y desreguló los productos refinados. El Decreto N° 1.589/89 explicó de qué modo se implementaría la libre disposición de petróleo con respecto a las retenciones impositivas, controles cambiarios, regulaciones a las exportaciones y la eliminación de aranceles y tarifas.
(d) El Decreto N° 2.17821 , Ilamado "Plan Argentina", constituye otra reglamentación orientada al mercado aprobada por el Presidente Menem, en virtud de la cual se intenta reactivar la producción a través de una completa desregulación y privatización de la industria. Dispuso el llamado a licitación a empresas privadas para el otorgamiento de permisos de exploración.
(e) El Decreto N° 44/9122 desreguló el transporte de petróleo estableciendo un sistema de empresas de transporte y accesos abiertos;
(f) La ley 24.07623 , Marco Regulatorio del Gas Natural. Esta ley regula el transporte y distribución de gas natural, así como la privatización de la anterior empresa del estado de gas natural Gas del Estado SE, la cual era también una empresa monopólica hasta su privatización. Gas del Estado SE se escindió en diez sociedades cuyo capital mayoritario fue vendido a inversores privados en procesos de licitación pública. El marco regulatorio dispone un sistema delibre acceso y no discriminatorio para productores, usuarios y distribuidores. Se creó la autoridad de aplicación, ENERGAS, a los fines de supervisar y regular el transporte y distribución de gas natural, actividades ambas consideradas como servicios públicos. Existen dos empresas de transporte y ocho de distribución. Operan bajo licencias otorgadas por 35 años que pueden renovarse por períodos adicionales de 10 años.24 Debe destacarse que la producción de gas natural es regulada por la Ley de Hidrocarburos.
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(g) Ley N° 24.14525 de Federalización de Yacimientos de...
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