El reforzamiento de la participación ciudadana como dimensión clave en el futuro de la UE: una mirada al potencial de la Iniciativa Ciudadana Europea como factor de innovación y profundización democrática
| Author | Javier Uncetabarrenechea Larrabe |
| Profession | Profesor de Relaciones Internacionales (UPV/EHU) |
| Pages | 103-182 |
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El reforzamiento de la participación ciudadana
como dimensión clave en el futuro de la UE:
una mirada al potencial de la Iniciativa
Ciudadana Europea como factor de innovación
y profundización democrática
J U L
Profesor de Relaciones Internacionales (UPV/EHU)
1. Introducción
2. Una sociedad civil reactiva frente a las transformaciones impulsadas por un
capitalismo corporativo global
3. La creación de mecanismos de participación (limitados) como fórmula para
paliar los problemas de legitimidad sin abordar cambios políticos profundos:
una mirada al Banco Mundial
4. La evolución de la participación ciudadana y la cooperación con la sociedad
civil en el proceso de integración desde sus inicios hasta la crisis en el proceso
de ratificación del Tratado de Maastricht
5. La respuesta oficial a la crisis a comienzos de este siglo: más neoliberalismo y
nuevos mecanismos de participación innovadores pero limitados
6. De la Democracia Participativa en el Tratado Constitucional a la aparición
de una base jurídica para la creación de la ICE con el Tratado de Lisboa
7. La puesta en marcha de la ICE: un primer balance tras (casi) una década de
funcionamiento
8. La importancia de las “buenas prácticas” y los “casos de éxito”: una mirada a
“Right2Water”
9. La gran relevancia del análisis de las “malas prácticas”: el caso “Stop TTIP”
10. La necesidad de un cambio profundo en la UE, su respuesta a la(s) crisis y el
papel de la sociedad civil en la Conferencia sobre el Futuro de Europa
11. Conclusiones y perspectivas sobre el potencial de una ICE reformada para
responder a los desafíos de futuro de la UE
Bibliografía
Anexos
* Esta investigación ha sido posible gracias a la concesión, por parte de EuroBasque, de un accésit
en el marco del XX Premio Francisco Javier Landaburu-Universitas 2021.
Javier Uncetabarrenechea Larrabe
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1. INTRODUCCIÓN
La UE se encuentra en un momento clave de su historia en la que, a corto y medio
plazo, va a tener que asumir una gran transformación en un contexto marcado por la
inestabilidad y la incertidumbre a escala global y europea. Desde luego, no es la primera
vez que las instituciones de la Unión tienen que responder de forma innovadora a los
desafíos de una época de crisis pero en su reacción actual se observan circunstancias (y
políticas) sustancialmente diferentes. En concreto, la misma aprobación de los fondos
Next Generation EU contrasta poderosamente con las políticas de ajuste impulsadas
por las instituciones de la Unión ante la crisis de los países de la periferia del euro y,
hoy en día, se extiende la percepción de que necesitamos más Europa para responder
a los desafíos planteados por la (post)pandemia. La Unión debe cambiar pero no está
claro en que dirección ya que un porcentaje muy significativo de la ciudadanía sigue
manteniendo una profunda desconfianza ante las instituciones comunitarias. En este
contexto, una (limitada) participación ciudadana ha sido tradicionalmente fomentada
como una forma de intentar paliar los problemas de legitimidad de la Unión y, en este
sentido, no resulta extraño que la participación de la ciudadanía y de la sociedad civil sea
un factor a tener en cuenta en el desarrollo de la Conferencia sobre el Futuro de Europa.
La capacidad de innovación en tiempos de crisis es una de las características más
notables del proceso de integración europea pero históricamente se ha presentado a las
instituciones comunitarias como un espacio hostil a la participación de la ciudadanía
y las organizaciones de la sociedad civil. En esta perspectiva hay mucho de cierto pero
también conviene realizar algunas matizaciones. Así, la creación del Comité Económico
y Social Europeo en el marco del Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE)
con una función consultiva y compuesto por “representantes de los diferentes sectores de
la vida económica y social” ofrecía un marco de cooperación limitado para la sociedad
civil. Posteriormente han ido surgiendo nuevos instrumentos de participación en el
que destaca con luz propia la relevancia de la Iniciativa Ciudadana Europea (ICE). Su
creación fue posible tras la aparición de un marco jurídico adecuado tras la entrada en
vigor del Tratado de Lisboa que incluía un Título denominado “Disposiciones sobre
los principios democráticos” en su Tratado de la Unión Europea (TUE) en el que se
recalca la primacía de la democracia representativa y el papel complementario jugado
incluye la base para la aprobación de la ICE como un instrumento clave de participación
ciudadana en la Unión Europea que, transcurrida prácticamente una década desde su
creación, merece un estudio más detallado.
La presente investigación abordará un análisis en profundidad de la ICE en estos 9
años que incluirá una referencia tanto de sus fortalezas como de sus debilidades. Para ello,
nos ocuparemos no sólo de las “buenas prácticas”, los casos de éxito citados con más o
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menos entusiasmo por casi toda la literatura especializada, sino que también prestaremos
atención a las “malas prácticas” entre las que brilla con fuerza lo ocurrido con la iniciativa
“Stop TTIP”. Como veremos más adelante, la limitación de la discrecionalidad de la
Comisión Europea en las fases decisivas de la puesta en marcha de la ICE y una mayor
implicación de una institución clave como el Parlamento fueron algunos de los objetivos
fundamentales de la reforma del marco regulador de la Iniciativa Ciudadana aprobada
en 2019. En la muy restrictiva actitud de la Comisión ante la Iniciativa Ciudadana
Europea no deja de observarse un recelo ante un instrumento de participación que tiene
el potencial de limitar su (cuasi)monopolio de la iniciativa legislativa1.
El objetivo central de la presente investigación es analizar en profundidad la
relevancia de la ICE y realizar un balance de casi una década de funcionamiento
partiendo del estudio de una ya amplia bibliografía especializada y de un notable
volumen de documentación oficial de la Unión sobre el tema. Una vez realizado este
análisis, procederemos a proponer una serie de reformas que contribuirían a reforzar el
potencial de la ICE como un instrumento de participación pensando en la Unión del
futuro. Como objetivos más secundarios, cabe señalar que estudiaremos escuetamente la
evolución de las formas de cooperación con la sociedad y de fomento de participación
de la ciudadanía y, por último, analizaremos brevemente las características de la
participación de ciudadanía y la sociedad civil en el ámbito de la Conferencia sobre el
Futuro de la Unión Europea.
La presente investigación cuenta con los siguientes puntos de partida: 1. El proceso
de integración europea se ha caracterizado históricamente por ofrecer respuestas
innovadoras a desafíos muy complejos en contexto de crisis muy profundas. 2. Las
instituciones comunitarias ofrecieron desde un principio cauces muy limitados a
la participación ciudadana y de la sociedad civil aunque desde finales de los noventa
han ido creando nuevos mecanismos de cooperación. 3. En contextos de creciente
contestación a las instituciones de la UE, el desarrollo de instrumentos de participación
limitada que no cuestionen aspectos centrales de la agenda política de la Unión se ha
concebido como una estrategia para dar una respuesta (parcial) a organizaciones con
problemas de legitimidad sin asumir cambios políticos sustanciales. 4. La ICE es un
instrumento de participación ciudadana innovador y relevante pero profundamente
lastrado por un poder excesivo de la Comisión que limitó su potencial sobre todo en
sus primeros años de funcionamiento. 5. La discrecionalidad de la Comisión ha sido
del TUE en el que señala que los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la
Comisión “excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa”. En concreto en el apartado 4 del artículo
289 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se afirma que en unos casos específicos
previstos por los Tratados los actos legislativos podrán ser adoptados por iniciativa de un Grupo de Estados
miembros o del Parlamento Europeo “por recomendación del Banco Central Europeo, el Tribunal de
Justicia o del Banco Europeo de Inversiones”.
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