Processus budgétaires ouverts

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Contenidos

• Processus de préparation du budget.
• Calendrier budgétaire.
• Cadre de politique budgétaire à moyen terme.
• Budgets réalistes.
• Cadres à moyen terme.
• Règles et lois sur la responsabilité en matière de finances publiques.
• Incidence des mesures budgétaires.
• Chiffrage des nouveaux programmes de recettes et dépenses.
• Répercussions économiques plus générales.
• Viabilité et risques des finances publiques.
• Analyse de la viabilité des finances publiques.
• Hypothèses réalistes et analyse de sensibilité.
• Risques financiers.
• Programmes budgétaires et objectifs de rendement.
• Coordination des activités budgétaires et extrabudgétaires.
• Procédures d'exécution, de suivi et d'information.
• Comptabilité.
• Le système comptable.
• Comptes bancaires.
• Évaluation des arriérés.
• Couverture des opérations financées sur ressources intérieures ou extérieures.
• Aide en nature.
• Recettes dégagées des ressources naturelles.
• Rapports en cours d'exercice.
• Lois de finances rectificatives.
• Comptes audités.
• Le Code.

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109. Le processus budgétaire et les informations contenues dans les documents budgétaires sont essentiels à la transparence des finances publiques. Le budget annuel est, presque sans exception, le principal instrument de la politique de finances publiques. C'est par son intermédiaire que l'État présente ses projets de dépenses et indique par quels moyens ils seront financés, dans le contexte d'un énoncé explicite de ses objectifs stratégiques. Parallèlement à la budgétisation par ligne des dépenses établie par unité administrative et qui fournit l'essentiel des informations nécessaires aux autorités législatives pour examiner et approuver les dépenses, l'État utilise le budget afin de dévoiler les détails de ses proposition de recouvrement de recettes et d'emprunts, pour les insérer dans leur contexte historique, et expliquer comment elles l'aideront à atteindre ses objectifs.

110. L'information fournie à l'occasion du budget annuel doit couvrir l'ensemble des activités financières, indépendamment du dispositif institutionnel dans lequel elles s'inscrivent. Il n'est possible de mesurer avec exactitude la compatibilité de l'utilisation des ressources publiques avec les objectifs politiques et les programmes annoncés que si des éléments comme les fonds extrabudgétaires, les opérations quasi budgétaires et le s dépenses fiscales sont intégrés dans la présentation du budget. Les informations sur la manière dont le budget est préparé et exécuté, y compris sur le rôle de documents comme les circulaires budgétaires, doivent également être aisément disponibles. Le chapitre III décrit plus en détail le type d'informations requises pour assurer la transparence des finances publiques, y compris les présentations fonctionnelles et économiques. Seules certaines de ces informations seront évoquées dans le présent chapitre.

111. Bien que les principes et pratiques exposés dans le présent chapitre soient décrits avant tout dans le contexte des activités de l'administration centrale, ils sont également pertinents pour les administrations infranationales qui ont des compétences en matière d'imposition et de dépenses, reçoivent ou effectuent des transferts à l'administration centrale, et pourraient ellesmêmes jouir de la capacité d'emprunter. La transparence exige à la fois que l'administration centrale dispose d'informations suffisantes pour s'acquitterPage 40 de ses responsabilités - élaboration des politiques budgétaires générales et des politiques macroéconomiques et évaluation des répercussions de ces politiques sur son propre budget et sur le reste du secteur public - et pour rester comptable de ses actions. Dans le même ordre d'idées, les dispositions relatives à la communication des informations dont il est question au chapitre III s'appliquent également, dans une large mesure, aux administrations publiques infranationales.

112. Les principes et pratiques concernant la transparence du processus budgétaire se rapportent à la préparation, la documentation et la présentation budgétaires, aux procédures d'exécution du budget, ainsi qu'à la publication d'informations sur les finances publiques et aux audits. Plusieurs meilleures pratiques de l'OCDE en matière de transparence budgétaire (Transparence budgétaire - Les meilleures pratiques de l'OCDE) s'attachent particulièrement à ce pilier du Code; nous y faisons référence lorsqu'elles suppléent aux bonnes pratiques décrites dans ce pilier⁵⁴.

Processus de préparation du budget

2.1 La préparation du budget doit suivre un calendrier établi et obéir à des objectifs de politique budgétaire et macroéconomique bien définis.

113. Le Code définit de bonnes pratiques concernant : 1) le calendrier budgétaire; 2) le cadre à moyen terme; 3) l'impact des mesures budgétaires; 4) la viabilité et les risques budgétaires; 5) la coordination des activités budgétaires et extrabudgétaires.

114. Les exigences fondamentales, en vertu de ce principe, consistent à faire en sorte

* qu'un projet de budget réaliste soit présenté au parlement conformément à un calendrier établi;

* que les coûts et les effets vraisemblables des nouvelles mesures de dépense et de recettes soient clairement exposés;

* qu'un cadre budgétaire pluriannuel cohérent fondé sur des hypothèses économiques réalistes soit proposé.

Calendrier budgétaire

2.1.1 Il faut établir un calendrier budgétaire et y adhérer. Il faut prévoir des délais suffisants pour permettre aux autorités législatives d'examiner le projet de loi de finances.

115. Un calendrier budgétaire fiable, accessible au public, et la mise en place de procédures y afférentes auxquelles le pouvoir exécutif adhère rigoureusement constituent des éléments importants d'un processus transparent de préparation du budget. Cela aide à assurer un accès complet et équitable au processus budgétaire. Toutefois, il ne s'agit pas d'ôter à l'exécutif la possibilité de délibérer sérieusement de la question et de prendre des décisions mûrement réfléchies avant de soumettre tous les éléments du projet de budget à l'examen de l'organe législatif et du public. Cela est particulièrement important lorsqu'ilPage 41 s'agit de modifier la politique fiscale. Toutefois, il devrait être possible de prédire le moment où les propositions de l'exécutif - sous forme de document de consultation, d'ébauche ou de document définitif - seront portées à la connaissance du public. Normalement, le projet de budget devrait lui-même être rendu public lorsque l'organe exécutif soumet son budget aux fins d'approbation par les autorités législatives.

116. Dans ses meilleures pratiques, l'OCDE recommande de présenter un rapport prébudgétaire à l'organe législatif et de le publier au plus tard un mois avant la présentation du budget annuel. Ce rapport doit indiquer les objectifs économiques et budgétaires à moyen terme, ainsi que le total des recettes, des dépenses, du déficit ou de l'excédent, et de la dette⁵⁵; il peut être utile à l'organe législatif et au public dans leur examen de la stratégie et des objectifs globaux de finances publiques.

117. L'ampleur des changements apportés par l'organe législatif au projet de budget qui lui est soumis peut varier en fonction du type de système politique. Néanmoins, en règle générale, le projet de budget détaillé doit être présenté à l'organe législatif dans un délai suffisant pour permettre une délibération circonstanciée - notamment par les comités et les sous-comités, le cas échéant - avant l'expiration des délais prescrits par la loi. Dans ses meilleures pratiques, l'OCDE recommande que le projet de budget soit présenté à l'organe législatif au moins trois mois avant le début de l'exercice budgétaire, et que le budget soit approuvé avant le début de l'exercice budgétaire⁵⁶. Lorsque les administrations infranationales sont appelées à jouer un rôle, le calendrier de préparation du budget établi à leur intention doit prévoir des délais suffisants pour les consultations; il convient par ailleurs de prévoir la communication en temps utile des informations nécessaires à la conduite du processus budgétaire de l'administration centrale.

Cadre de politique budgétaire à moyen terme

2.1.2 Le budget annuel doit être réaliste et être préparé et présenté dans un cadre global de politique macroéconomique et budgétaire à moyen terme. Les objectifs budgétaires et les règles budgétaires éventuelles doivent être clairement énoncés et expliqués.

118. Le budget est établi dans une perspective annuelle, mais il importe qu'il s'inscrive dans une politique financière globale et viable à long terme. La documentation budgétaire doit à tout le moins indiquer comment le budget annuel de l'État aidera ce dernier à réaliser ses objectifs plus généraux concernant les finances des administrations et du secteur public, ainsi que ses objectifs à long terme en matière de déficit et d'endettement. Ce type d'énoncé sera plus utile s'il inclut des précisions quantitatives sur les finances des administrations ou du secteur public et sur les perspectives financières à long terme. Cette information doit en général être présentée dans un document de référence qui fait partie de la documentation budgétaire⁵⁷.

Budgets réalistes

119. Le réalisme d'un projet de budget dépend de l'effet combiné d'une gamme de facteurs. En particulier, il est crucial que le cadre macroéconomique sous-jacent soit fondé sur un ensemble d'hypothèses plausibles et compatiblesPage 42 les unes avec les autres, qui ont une chance raisonnable de se réaliser et présentant un faible risque de distorsions. De telles conditions permettront d'établir des projections fiables des coûts budgétaires liés aux obligations prévues par la loi comme l'assurance-chômage et d'autres prestations sociales. Les projections de recettes doivent être réalistes, c'est-à-dire conformes aux tendances récentes, et la contribution des nouvelles mesures ou des améliorations administratives doit...