Définition claire des attributions et des responsabilités

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Contenidos

• Champ d'action des administrations publiques.
• Structure et fonctions de l'administration publique.
• Rôle des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.
• Répartition des compétences entre les différents échelons de l'administration publique.
• Relations entre l'administration publique et les sociétés publiques.
• Les administrations publiques et la banque centrale.
• Administrations publiques et sociétés publiques financières.
• Administrations publiques et sociétés publiques non financières.
• Compagnies extractives nationales.
• Intervention des administrations publiques dans le secteur privé.
• Réglementation du secteur privé non bancaire.
• Intervention de l'administration publique dans le secteur bancaire.
• Participations directes au capital.
• Cadre de gestion des finances publiques.
• Législation, réglementation et procédures administratives exhaustives.
• Base juridique explicite du recouvrement des recettes.
• Régime financier des secteurs des ressources naturelles.
• Utilisation des ressources et des fonds publics.
• Recouvrement des recettes.
• Accessibilité et intelligibilité.
• Clarté des critères relatifs à l'administration de l'impôt.
• Recours judiciaires contre les décisions fiscales et réglementaires.
• Administration des recettes.
• Observations du public sur les changements législatifs ou réglementaires.
• Dispositions contractuelles.
• Partenariats public-privé.
• Comptabilité des PPP.
• Contrats de mise en valeur des ressources naturelles.
• Gestion des engagements et des actifs.
• Gestion de la dette.
• Gestion des actifs.

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32. Le présent chapitre examine les principes et pratiques de la transparence des finances publiques qui se rapportent au champ d'action des administrations publiques et au cadre de gestion des finances publiques. Ces principes et pratiques sont essentiels pour assigner la responsabilité de la conception et de l'application de la politique de finances publiques. La désignation de l'ensemble des entités qui procurent un bien ou un service public permet aux membres du public de bien comprendre la portée véritable de l'action des pouvoirs publics. Un cadre juridique et administratif qui définit clairement les rôles et responsabilités de l'administration publique dans la collecte et l'utilisation des ressources publiques est propice à la responsabilisation et à la bonne gouvernance.

Champ d'action des administrations publiques

1.1 Le secteur de l'administration publique doit être distinct du reste du secteur public et du reste de l'économie, et la répartition des attributions au sein du secteur public en matière de décision et de gestion doit être claire et rendue publique.

33. Le Code définit de bonnes pratiques concernant : 1) la structure et les fonctions des administrations publiques; 2) le rôle des organes exécutif, législatif et judiciaire; 3) la répartition des compétences au sein des administrations publiques; 4) les relations entre les administrations publiques et les sociétés publiques; 5) l'intervention de l'administration publique dans le secteur privé.

34. Les règles fondamentales prescrites en vertu de ce principe visent à faire en sorte que :

* un tableau institutionnel soit publié qui fasse clairement apparaître la structure des administrations publiques, en définissant l'ensemble des entités administratives, classées par niveau, ainsi que les sociétés publiques;

* la portée et le but de l'ensemble des activités quasi budgétaires soient expliqués;

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Graphique 1. Secteur public

[VOYEZ LE GRAPHIQUE DANS LE PDF ADJOINT]

* les recettes et les responsabilités soient clairement réparties entre les différents échelons de l'administration publique.

Structure et fonctions de l'administration publique

1.1.1 La structure et les fonctions de l'administration publique doivent être claires.

35. Le secteur public comprend le secteur des administrations publiques, augmenté des sociétés publiques¹⁴. Les deux principaux types de sociétés publiques sont les sociétés publiques non financières et les sociétés publiques financières, qui comprennent les autorités monétaires (banque centrale) et les sociétés financières non monétaires¹⁵. La séparation des fonctions des administrations publiques des activités commerciales et monétaires permet de déterminer clairement les responsabilités dans la conduite de ces opérations fort différentes et facilite l'évaluation des effets macroéconomiques des activités de finances publiques. Par souci de clarté dans la description de la structure des administrations publiques, il convient de publier un tableau institutionnel¹⁶ qui fait apparaître la structure des administrations publiques et du reste du secteur public; c'est là une règle de transparence des finances publiques. Ce tableau institutionnel devrait inclure les entités qui constituent les sous-secteurs du secteur public présentés au graphique 1.

36. La détermination de l'ensemble des entités qui s'occupent d'administration publique constitue une première étape essentielle de la promotion de la transparence des finances publiques. Les administrations publiques ont pour fonction de mettre en oeuvre la politique des pouvoirs publics en produisant des services non marchands¹⁷ et en assurant la redistribution des revenus et des richesses, activités financées essentiellement par le produit des impôts et autres prélèvements obligatoires sur les autres secteurs. Toutefois, la démarcation des activités des administrations publiques et du reste du secteur public est une tâche complexe, et particulièrement difficile pour les pays dont la situation évolue rapidement.

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37. Le Code utilise l'expression «secteur public» pour désigner le secteur des administrations publiques tel qu'il est défini dans le Système de comptabilité nationale, 1993 (SCN) des Nations Unies et dans le Manuel de statistiques de finances publiques 2001 du FMI (MSFP 2001)¹⁸. Le secteur des administrations publiques englobe toutes les unités d'administration publique et les institutions sans but lucratif (ISBL) non marchandes contrôlées et principalement financées par l'État. Les unités d'administration publique couvrent les unités institutionnelles nationales et infranationales dont l'activité principale est d'assurer la direction des affaires publiques. Ce groupe comprend toutes les entités qui reçoivent la majeure partie de leurs financements par voie de transferts, de recettes affectées ou d'autres sources publiques afin d'exercer leurs fonctions, y compris toutes les dépenses d'argent public à des fins budgétaires, même si elles ne sont pas régies par des dispositifs institutionnels¹⁹. Les recettes et dépenses qui ne sont pas incluses dans le budget annuel sont qualifiées d'«extrabudgétaires». Elles peuvent être liées à deux types d'institutions qui peuvent se trouver à tous les niveaux de l'administration publique et devraient figurer dans le tableau institutionnel : «fonds extrabudgétaires» (voir l'encadré 13 du chapitre II pour plus de détails) et ISBL non marchandes. Les ISBL non marchandes se consacrent à des activités hors marché et sont financées principalement par des transferts de l'État ou par des recettes affectées, même si elles peuvent également compter sur d'autres sources de recettes. Les fonds extrabudgétaires et les ISBL non marchandes sont des institutions plutôt courantes, mais ces dernières posent plus de difficultés pour définir l'administration publique, comme l'explique l'encadré 2 (voir également le MSFP 2001 pour en savoir plus sur les ISBL non marchandes). Le secteur des administrations publiques peut ainsi se définir comme l'ensemble des unités institutionnelles publiques qui sont des producteurs non marchands. Les unités qui relèvent des administrations publiques et qui sont des établissements marchands ne font pas partie du secteur des administrations publiques; elles forment le reste du secteur public.

38. Les bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques exigent que tous ces types d'activités soient pris en compte lorsqu'il est fait référence à l'administration publique. Il ne s'agit pas de simplement les énumérer dans un tableau institutionnel, mais d'en rendre également compte dans la documentation budgétaire et les rapports sur les finances publiques²⁰. La définition du secteur des administrations publiques et le tableau institutionnel devraient en outre être utilisés uniformément par l'ensemble des organisations faisant état des activités des administrations publiques. L'application du Système européen de comptes, 1995 (SEC) aux statistiques économiques des pays de l'Union européenne est un exemple de bonne pratique dans cette opération de démarcation des activités des administrations publiques²¹.

Rôle des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire

1.1.2 Les prérogatives des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire en matière de finances publiques doivent être bien définies.

39. Le Code exige que les attributions des différents organes des administrations publiques soient clairement définies, mais ne préconise pas une structure particulière pour les besoins de la gestion du budget. Les relations entre lesPage 14 différents organes des administrations publiques varient considérablement d'un pays à l'autre et sont souvent sujettes à des modifications à mesure que les systèmes politiques et administratifs se développent. Un certain nombre d'études récentes illustrent la forte influence des institutions budgétaires sur la situation des finances publiques²². Les prérogatives des différents pouvoirs à diverses étapes du processus budgétaire devraient être clairement définiesPage 15 dans une loi sur le système budgétaire ou dans la constitution. Par exemple, le pouvoir exécutif peut se voir attribuer la responsabilité de conduire la politique budgétaire lorsque le budget n'est pas adopté par l'organe législatif avant le début de l'exercice auquel il se rapporte.

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