El débil equilibrio institucional en la autoridad internacional de los fondos marinos

• Author: Esther Salamancas Aguado

1. Generalidades

Por la Convención se establece la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (en adelante 'la Autoridad') que actuará de conformidad con la Parte XI (art. 156). Se trata de una Organización Internacional autónoma por conducto de la cual los Estados partes organizan y controlan las actividades en la Zona particularmente con miras a la administración de sus recursos (art. 157.1). La Autoridad se basa en el principio de igualdad soberana de todos sus miembros (art. 157.3), aunque en su seno debe conciliar este principio fundamental con los intereses particulares de los Estados. El compromiso político adquiere, como ha indicado el profesor TREVES, una doble dimensión: en el ámbito externo, se traduce en la yuxtaposición de competencias entre la Autoridad y los derechos de los Estados miembros y sus empresas; en el ámbito interno, en la composición de sus órganos, en el sistema de adopción de decisiones y en la distribución de competencias entre ellos50.

Todos los Estados partes en la Convención son ipso facto miembros de la Autoridad y cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas de conformidad con la Parte XI, a fin de asegurar a cada uno de ellos los derechos y beneficios dimanados de su calidad de tales (art. 156.2 y art. 157.4). Con carácter sancionador, cualquier violación grave o persistente de las disposiciones de la Parte XI dará lugar a la suspensión por la Asamblea, por recomendación del Consejo, en el ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a la calidad de miembro (art. 185.1). También podrán participar como observadores aquellos que lo hayan sido en la Conferencia y hayan firmado el Acta Final (art. 156.3). Aunque tiene su sede en Jamaica, podrá establecer los centros u oficinas regionales que considere necesarios para el desempeño de sus funciones (art. 156.4 y 5).

En los capítulos cuarto y quinto se aborda el estudio de las facultades y funciones que los Estados partes han atribuido a la Autoridad -ámbito externo- y el ejercicio de las mismas, según lo dispuesto en el Acuerdo, desde el inicio de su funcionamiento en noviembre de 1994. Por este motivo, nos ocuparemos a continuación del análisis de su estructura institucional tal y como fue diseñada en la Convención -ámbito interno-51.

La estructura institucional de la Autoridad sigue el esquema clásico de las organizaciones internacionales. Se establecen como órganos principales una Asamblea u órgano deliberante de carácter plenario, un Consejo u órgano ejecutivo de carácter restringido y una Secretaría u órgano administrativo (art. 158.1). La novedad introducida por la Parte XI es la creación de un verdadero órgano operacional mediante el cual la Autoridad podrá realizar directamente actividades en la Zona: la Empresa (art. 158.2 y art. 170.1). La Convención crea también dos órganos subsidiarios del Consejo, la Comisión de Planificación Económica y la Comisión Jurídica y Técnica (arts. 163, 164 y 165) y permite el establecimiento de los órganos subsidiarios que se consideren necesarios (art. 158.3).

2. Asamblea

La Asamblea está integrada por todos los miembros de la Autoridad 52 y esta condición hace que sea considerada por el artículo 160 como el órgano supremo de ésta, ante el cual responderán los demás órganos principales, tal como se dispone expresamente en la Convención. Es necesario aclarar que esta calificación de órgano supremo es meramente formal y, como acabamos de indicar, se debe exclusivamente a su composición. Si se analizan comparativamente las facultades y funciones de la Asamblea y del Consejo se concluye que el ejercicio de las principales facultades y funciones son compartidas por ambos órganos principales. Motivo por el que puede concluirse que la supremacía de la Asamblea sobre el Consejo es puramente simbólica53.

Otro de los signos en los que se ha visto la supremacía de la Asamblea sobre el Consejo es la atribución que la Convención le hace de las facultades accesorias de la Autoridad54. Ahora bien, sólo el ejercicio de las facultades accesorias no es suficiente para considerar a la Asamblea como órgano supremo y además debe mencionarse que también la Empresa tiene atribuidas facultades accesorias 55.

A los efectos de la votación, cada miembro de la Asamblea tendrá un representante y un voto y la mayoría de los miembros de la Asamblea constituirá quórum (art. 159). El sistema de adopción de decisiones en la Asamblea es, en principio, similar al de los órganos plenarios de otras organizaciones internacionales: mayoría simple de miembros presentes y votantes para las cuestiones de procedimiento y mayoría de dos tercios de miembros presentes y votantes para las cuestiones de fondo, siempre que dicha mayoría comprenda la mayoría de los miembros que participen en el período de sesiones. Si existe duda sobre si una cuestión es o no de fondo, esa cuestión será tratada como cuestión de fondo a menos que la Asamblea decida otra cosa por la mayoría requerida para las decisiones sobre cuestiones de fondo (art. 159.7 y 8). Sólo se requiere el consenso de la Asamblea cuando las contribuciones de los Estados partes para financiar la operación inicial de la Empresa sean insuficientes y la Asamblea deba decidir por consenso qué medidas adoptar para hacer frente al déficit (art. 11.3. (c), Anexo IV).

Están previstos también dos procedimientos especiales relativos a la adopción de decisiones. En primer lugar, un trámite de enfriamiento (cooling of), según el cual, cuando una cuestión de fondo vaya a ser sometida a votación por primera vez, el Presidente podrá aplazar la decisión de someterla a votación por un período no superior a cinco días civiles, y deberá hacerlo cuando lo solicite al menos la quinta parte de los miembros de la Asamblea (art. 159.9). En segundo lugar, el aplazamiento de la votación hasta que la Sala de Controversias emita una opinión consultiva acerca de la conformidad con la Convención de una propuesta sometida a la Asamblea (art. 159.10).

Con relación a las competencias de la Asamblea, en su condición de órgano supremo, 'estará facultada para establecer, de conformidad con la Convención, la política general de la Autoridad respecto de todas las cuestiones de la competencia de ésta' (art. 160). Además de esta competencia general, sus facultades y funciones son reguladas detalladamente en el artículo 160 y pueden dividirse en dos categorías: aquellas que son compartidas con el Consejo y aquellas que ejerce la Asamblea de forma exclusiva y a iniciativa propia. A las primeras nos referiremos al hablar del Consejo y respecto a las segundas, se refieren al examen de informes periódicos, el inicio de estudios o examen de problemas de carácter general en relación con las actividades en la Zona [art. 160.2. (i) (j) (k)]. También a la elección de los miembros del Consejo, la determinación de las cuotas de los miembros en el presupuesto administrativo de la Autoridad y la suspensión en el ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a la calidad de miembro [art. 160.2 (a) (e) (m)].

En todos estos casos el ejercicio de estas facultades está sometido a limitaciones específicas contenidas en otras disposiciones de la Convención. En otras palabras, la amplitud de sus facultades exclusivas está limitada por disposiciones predeterminadas 56. Sólo hay dos supuestos en los que la Convención atribuye a la Asamblea un poder discrecional: la facultad de establecer órganos subsidiarios necesarios para el desempeño de sus funciones y la de decidir sobre la distribución equitativa de los beneficios financieros y otros beneficios económicos obtenidos de las actividades en la Zona [art. 160.2 d) g)]. En ambos casos, aunque las decisiones de la Asamblea deben ser compatibles con la Convención o se deben cumplir ciertos criterios objetivos, la extensión de sus poderes es relativamente amplia 57.

3. Consejo

El Consejo es el órgano ejecutivo de la Autoridad y está facultado para establecer, de conformidad con la Convención y con la política general dictada por la Asamblea, la política concreta que seguirá la Autoridad en relación con toda cuestión o asunto de su competencia (art. 162.1). La importancia de sus decisiones radica principalmente en que afectarán directamente a la ordenación racional de los recursos, a la debida aplicación del sistema paralelo de exploración y explotación y a la seguridad de las inversiones en las actividades de extracción de minerales de los fondos marinos 58.

Por este motivo, y dada su condición de órgano restringido, su composición y el método de adopción de decisiones fueron cuestiones extremadamente difíciles de resolver. El Grupo de los 77 quería que el Consejo estuviese integrado según el principio de la representación geográfica equitativa y que las decisiones se adoptasen por mayoría de dos tercios. Los Estados industrializados...