Un cuarto de siglo de hacienda local democrática en España: luces, sombras y perspectivas de futuro

AuthorJavier Suárez Pandiello
ProfessionCatedrático de Hacienda Pública. Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Oviedo
Pages381-431
UN CUARTO DE SIGLO DE HACIENDA LOCAL
DEMOCRÁTICA EN ESPAÑA: LUCES, SOMBRAS
Y PERSPECTIVAS DE FUTURO
JAVIER SUÁREZ PANDIELLO
Catedrático de Hacienda Pública.
Decano de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales.
Universidad de Oviedo
Sumario: I. Introducción.- II. Los tributos locales tras la reforma de la fiscalidad
estatal de 1978.- III. Los intentos de incrementar la discrecionalidad
local. La ley de medidas urgentes de saneamiento y regulación de las
haciendas locales de 1983 y sus avatares constitucionales.- IV. La inci-
dencia de la implantación del IVA en la esfera estatal. La política de
transferencias.- V. La Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 1988
(LRHL).- VI. Estabilidad presupuestaria y última reforma de la finan-
ciación local: 1. El IBI. 2. El IAE. 3. Otros Impuestos. 4. Cargas sobre el
Usuario. 5. Transferencias.- VII. Comentarios finales.- Referencias
I. INTRODUCCIÓN
El objetivo de este capítulo es hacer una revisión, desde una perspectiva bási-
camente económica, de la historia reciente del sistema español de financiación
local. Para ello tomaré como fecha de partida el año de 1978, en el que concurren
diversas circunstancias especialmente relevantes para el desarrollo posterior de
nuestro régimen fiscal.
Por una parte, 1978 es el año en que se aprueba la Constitución, Carta Magna que
sienta las bases de lo que será el funcionamiento administrativo ordinario de la restau-
ración democrática. Si bien normalmente se data el origen de la reforma fiscal en 1977
con la Ley 50/1977, de 14 de noviembre, de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal, que
recoge un avance de los acuerdos alcanzados un mes antes en los llamados Pactos de
la Moncloa entre todos los partidos políticos con representación parlamentaria, 1978
es un año clave para la reforma por cuanto en él se aprueba la nueva imposición sobre
la renta (Ley 44/1978 de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas y Ley 61/1978 de 27 de diciembre, del Impuesto de Sociedades) que tiene
como veremos una incidencia decisiva sobre las finanzas locales.
Con todo, resumir 25 años de financiación local en España no es tarea fácil.
Muchos han sido los avatares por los que han pasado las haciendas locales desde
que en 1978 la nueva Constitución democrática alteraba profundamente un
modelo de Administración Pública que, salvando pequeños y frustrados intentos
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de descentralización durante la segunda república, en los primeros años treinta
del pasado siglo, hundía sus raíces en el más puro centralismo de corte napoleó-
nico.
El proceso descentralizador que abrió la Constitución tuvo, sin embargo,
como protagonistas esenciales hasta la fecha a los gobiernos regionales, creados
“ex novo” por la citada norma básica y a dotar de competencias y responsabilida-
des crecientes de gasto a este nuevo nivel de gobierno se dedicaron los mayores
esfuerzos políticos y administrativos, quedando el mundo de los poderes locales
relegados a un segundo plano del que sólo en el momento presente parece obser-
varse una salida.
En 1978 los gobiernos locales gestionaban en España aproximadamente un
13 por ciento del gasto público total, mientras que en la actualidad apenas
alcanza el 15 por ciento. Con un volumen de descentralización tan grande
como el que ha tenido lugar a lo largo de este tiempo, las cifras indicadas pare-
cen apuntar a un anquilosamiento de los gobiernos locales, lo cual sin embargo
no es del todo verdad. En realidad el peso del sector público en la Economía ha
crecido notablemente en España, desde la restauración de la democracia, en la
medida en que ha debido construirse desde sus cimientos un Estado del Bienes-
tar que ya llevaba años consolidado en los países de nuestro entorno. De hecho
el gasto total no financiero en relación al PIB ha pasado de un 5,02 por ciento
en 1980 a un 6,15 por ciento en 2000 (es decir un 22,5 por ciento), lo que indica
que aún manteniendo su peso relativo en el conjunto de las Administraciones
Públicas, el gasto local ha experimentado un crecimiento no desdeñable en
absoluto.
El cuadro 1 ofrece algunas cifras interesantes en este sentido. Así, las impor-
tantes variaciones que se observan en la estructura del gasto local, sobre todo entre
los años 1980 y 1990 tienen su explicación en la pujante irrupción de las Comuni-
dades Autónomas en las Administraciones Públicas Españolas. De hecho en 1980
el despliegue de estas Administraciones no había hecho más que empezar y en
1990 ya eran muchas las Comunidades que habían asumido un importante bloque
de competencias, entre las que destacaban algunas de fuerte componente inversor,
lo que explica el descenso relativo del peso de los gobiernos locales en los gastos
de capital, aún cuando este peso sigue con todo manteniéndose en el entorno de la
cuarta parte de la inversión total.
383Un cuarto de siglo de Hacienda local democrática en España: ...
Cuadro 1. Algunos Datos de la Hacienda Local Española
Fuentes: INE y Ministerio de Hacienda
La financiación de ese crecimiento del gasto ha dado lugar a menudo a con-
troversias y desencuentros entre los responsables de los gobiernos locales y quie-
nes llevaban las riendas de la Administración Central. Seis hitos o momentos
especialmente relevantes pueden ser apuntados con carácter general en este pro-
ceso aún no concluido de búsqueda de un sistema financiero eficiente y equitativo
para los gobiernos locales:
1. Asunción de los antiguos impuestos de producto (1979). La primera me-
dida importante adoptada en el ámbito de la financiación local fue la ce-
sión a los municipios de la vieja imposición de producto, eliminada del
ámbito de la Administración Central con la creación del Impuesto Perso-
nal sobre la Renta. En ese momento se pone a disposición de los gobier-
nos locales la recaudación (sin capacidad normativa) de la Contribucio-
nes Territoriales Rústica y Urbana, las cuales evolucionarían con el
tiempo hacia un Impuesto sobre la Propiedad Inmobiliaria y las cuotas fi-
jas o de Licencia Fiscal por realización de actividades comerciales, in-
dustriales, profesionales y artísticas, las cuales acabarían convirtiéndose
en un Impuesto sobre Actividades Económicas. Estos tributos pasaron a
configurar el núcleo de la fiscalidad local añadiéndose a una colección de
pequeños impuestos con muy escasa capacidad recaudatoria que ya esta-
ban en manos de los gobiernos locales y que sin embargo adolecían de
una muy escasa flexibilidad o capacidad de adaptación ante la explosión
reivindicativa que siguió a la recuperación de la democracia local, por la
cual los ciudadanos demandaban más y mejores servicios públicos en
ámbitos esenciales para su bienestar. En un principio resultaba objetiva-
mente muy difícil que tales demandas pudieran ser satisfechas con celeri-
dad, dado que los nuevos ayuntamientos democráticos renacían en unas
difíciles condiciones financieras, abrumados por unas expectativas exce-
sivas y con unas estructuras precarias tanto en lo referente a las bases le-
gales de actuación, como en materia de personal cualificado para hacer
frente a estas nuevas necesidades. Si a ello le añadimos que las ayudas
1980 1990 2000
% PIB % AA.PP % PIB % AA.PP % PIB % AA.PP
Gasto Corriente 2,18 7,88 4,66 9,70 4,98 14,16
Gasto de Inversión 2,84 68,16 1,60 22,07 1,17 23,21
Gasto Total no Financiero 5,02 14,30 6,26 11,32 6,15 15,30

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