La hacienda local en la Constitución y en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español

Autor:Gabriel Casado Ollero
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense de Madrid. Abogado
Páginas:433-485
LA HACIENDA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN
Y EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
GABRIEL CASADO OLLERO
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
de la Universidad Complutense de Madrid. Abogado
1.- La ordenación del régimen local como parte de la estructura organizativa
del Estado depende del ejercicio (originario y teóricamente ilimitado) de la potes-
tad pública de organización que se le reconoce al Poder constituyente para decidir
la estructura político-territorial. La potestad de organización es un poder necesario
para la estructuración del Estado, y el ejercicio que de ella haga el Constituyente
se plasma en la parte orgánica de la Constitución, que regula los principales órga-
nos constitucionales y la arquitectura territorial del Estado; es decir, la organiza-
ción del poder público en general. Ninguna actuación posterior del Legislativo ni
del Ejecutivo (al amparo de sus respectivas potestades organizativas) podrá desco-
nocer o alterar la estructura territorial y política del Estado decidida por el Consti-
tuyente y sustentada en el valor normativo de la Constitución. Al Tribunal
Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, le corresponde
garantizar que las ulteriores disposiciones organizativas emanadas de los poderes
constituidos no desborden el marco constitucional.
Así, en la Sentencia del Tribunal Constitucional (en lo sucesivo, STC) 76/
1983, de 5 de agosto se afirma que:
"(…) lo que las Cortes no pueden hacer es colocarse en el mismo plano
del poder constituyente realizando actos propios de éste, salvo en el caso
que la propia Constitución les atribuya alguna función constituyente. La
distinción entre poder constituyente y poderes constituidos no opera tan
sólo en el momento de establecerse la Constitución; la voluntad y racionali-
dad del poder constituyente objetivados en la Constitución no sólo se fun-
dan en su origen, sino que fundamentan permanentemente el orden
jurídico-estatal y suponen un límite a la potestad del legislador. Al Tribunal
Constitucional corresponde, en su función de intérprete supremo de la
Constitución (art. 1.1 LOTC), custodiar la permanente distinción entre la
objetivación del poder constituyente y la actuación de los poderes constitui-
dos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias estable-
cidas por aquél" (FJ 4.º).
2.- Pues bien, pese al parco ejercicio que el Constituyente español de 1978
hizo de su potestad de organización político-territorial, una de las determinaciones
o "decisiones fundamentales" (C.SCHMITT) de la vigente Constitución española
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fue la de alumbrar un Estado plural, compuesto (política, financiera y jurídica-
mente descentralizado) y con tres esferas de poder (esto es, de Gobierno, de
Administración y de Hacienda) propias: Estatal (nacional), Autonómica y Local
(provincial y municipal), que deben funcionar bajo el principio de coordinación.
Bien es verdad que la sobriedad de las normas concentradas típicas del Dere-
cho constitucional, les impide a éstas y, en general, a todo el texto constitucional
llevar incorporado "su manual de instrucciones" (P.J. FRIAS). Sin embargo, es tal
la imprecisión y ambigüedad de la que hace gala la norma constitucional española
en la organización y distribución territorial del poder que ha llegado a afirmarse,
no sin razón, que la Constitución de 1978 “desconstitucionaliza” el modelo de
Estado. Como dejó escrito el que fuera Presidente del Tribunal Constitucional,
F. TOMAS Y VALIENTE, “la vertiente del Estado que se refiere a la distribución
territorial del poder está regulado en la Constitución, como no podía ser menos,
pero más en sus principios y límites que en su detalle, más en sus posibilidades
que en su última concreción normativa (…) Sería apresurado atribuir a torpeza del
legislador constituyente el carácter inacabado ( y en este sentido imperfecto) del
texto constitucional. Es cierto que algún problema (como la indeterminación del
final del proceso constituyente) habría sido mejor dejarlo normativamente
resuelto en la Constitución y no indefinidamente abierto. Pero tal vez la opción
por una de las soluciones posibles hubiera dificultado la aprobación misma del
texto constitucional, cuyas imprecisiones en este terreno parecen conscientes y
aun calculadas (…) Es fácil, y acaso ingenuo, lamentar y aún criticar que el Cons-
tituyente no dejara éstas y otras cuestiones semejantes resueltas de una vez por
todas. Sin embargo, no debemos olvidar ni infravalorar la prudencia de un legisla-
dor que, inventando ex novo un tipo de Estado, prefirió dar tiempo a la experiencia
y crédito a la madurez política de unos actores y de un interprete supremo, cuyos
respectivos papeles estaban llamados a desempeñar una función primordial en la
determinación del sistema”.
En efecto, la Constitución de 1978 delega en el legislador (orgánico y ordina-
rio) la función y la responsabilidad de concretar el sistema de distribución de com-
petencias (materiales y financieras) entre el Estado, las Comunidades Autónomas
y los Entes Locales, sin apenas limitar su libertad de configuración. Y, en última
instancia, la concreción del sistema de distribución territorial del poder en el Esta-
do de las Autonomías y la garantía de su funcionamiento, se confía al Tribunal
Constitucional que ha debido definir conceptos axiales y principios y categorías
constitucionales y estatutarias, llenar de contenido significantes imprecisos, acla-
rar zonas de penumbra, evitar interpretaciones literalmente posibles pero material-
mente disfuncionales, introducir "unas veces rigor técnico y otras, más sencilla-
mente, sentido común, en una red de términos por la que parecía muy difícil
circular con una razonable dosis de seguridad jurídica". En definitiva, la delicada
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tarea de extraer de principios y conceptos políticos (difícilmente aprehensibles
mediante técnicas y razonamientos jurisdiccionales) "consecuencias jurídicas que
permitieran reducir a unidad preceptos constituciones y estatutarios" (F. TOMAS
Y VALIENTE).
Del Tribunal Constitucional se solicita no sólo que resuelva con criterios jurí-
dicos (en su método y en su fundamentación) disputas y conflictos competenciales
entre las diferentes instancias territoriales del Estado, o que formule reglas negati-
vas sobre la incompatibilidad con el bloque de la constitucionalidad de una u otra
norma jurídica, sino que formule además "reglas positivas o subnormas constitu-
cionales de aplicación general en mucha mayor medida de lo que es habitual en
otras experiencias extranjeras de jurisdicción constitucional (…) Se espera que
establezca pautas, directrices doctrinales, criterios seguros de interpretación, apli-
cación y desarrollo de las normas constitucionales y estatutarias". La posición del
Tribunal Constitucional, añade M. SANCHEZ MORÓN, "se asemeja a la de un
oráculo de Delfos del sistema autonómico, al que se plantean enigmas dificilísi-
mos y vitales, a los que no puede (y no debe), a imitación del mítico oráculo, res-
ponder formulando nuevas e intrincadas incógnitas…"
3.- Este es, pues, el marco general en el que necesariamente debe situarse el
análisis del régimen local (esto es, del Gobierno, de la Administración y de la
Hacienda Local) en nuestro Ordenamiento constitucional, del que inmediata-
mente pasamos a ocuparnos, pero no sin antes resaltar dos notas que nos parecen
singularmente relevantes.
La primera tiene que ver con la inequívoca opción constitucional por la
"forma compuesta del Estado, en congruencia con la cual han de interpretarse
todos los preceptos constitucionales" (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 3.º); esto
es, con la conformación constitucional de un Estado compuesto de tres esferas
(Estatal, Autonómica y Local) cada una de las cuales goza de idéntico reconoci-
miento y dignidad constitucional, lo que conduce a proclamar la igualdad posicio-
nal de las diferentes Administraciones Territoriales y, por lo mismo, a desechar,
de plano, cualquier planteamiento basado en la jerarquía institucional del Estado
o de las Comunidades Autónomas sobre los Entes Locales o, lo que sería igual, de
dependencia institucional de estos respecto de aquellos.
Así pretende reflejarse en la Exposición de Motivos de la Ley 7/1985, regula-
dora de las Bases de Régimen Local:
"El principio constitucional de autonomía y el administrativo de la des-
centralización en que se fundamenta el nuevo Estado, implican las diversi-
ficaciones de los centros del poder público administrativo y la actuación de
cada uno de ellos, en su ámbito propio, con plena capacidad y bajo la pro-
pia responsabilidad (…). Todas las instancias administrativas son idénticas

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