Los impuestos municipales en España: pasado y presente

AutorFrancisco Poveda Blanco
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Financiero y Tributario (Escuela universitaria) y de Economía Aplicada. Sistema Fiscal (Facultad de Económicas). Universidad de Alicante
Páginas285-380
LOS IMPUESTOS MUNICIPALES EN ESPAÑA:
PASADO Y PRESENTE
FRANCISCO POVEDA BLANCO
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario (Escuela universitaria)
y de Economía Aplicada. Sistema Fiscal (Facultad de Económicas)
Universidad de Alicante
Sumario: I. Introducción.- II. Los orígenes del sistema fiscal español.- III. Los ante-
cedentes históricos de la hacienda municipal.- IV. El sistema fiscal munici-
pal: 1. Estatuto Municipal de Calvo Sotelo. 2. La Ley de Bases del Régimen
Local de 17 de julio de 1945. 3. El Texto Refundido de la Ley de Bases del
Régimen Local de 1955 y otras normas. 4. La Ley 41/1975, de Bases del
Estatuto de Régimen Local. 5. La fiscalidad en la transición democrática.
6. El Real Decreto legislativo 781/1986. 7. Los antecedentes más cercanos:
la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales.- V. L a si tua ció n p re-
sente: 1. Los impuestos obligatorios: a) El Impuesto sobre los Bienes Inmue-
bles: a’) Naturaleza. b’) Hecho imponible. c’) Sujeto Pasivo. d’) La base
imponible. e’) La base liquidable. f’) El tipo de gravamen. g’) Cuota tributa-
ria. h’) El Recargo sobre inmuebles de uso residencial permanentemente
desocupados. i’) Bonificaciones sobre la Cuota. j’) Recargo en las Áreas
Metropolitanas. k’) Esquema de liquidación. l’) Devengo y período imposi-
tivo. m’) Gestión del impuesto. b) El impuesto sobre actividades económi-
cas. a’) Consideraciones previas. b’) Naturaleza. c’) Hecho imponible.
d’) Sujeto pasivo. e’) Las Tarifas. f’) Lugar de realización de las activida-
des: a’’) Concepto de local. g’) La Cuota de Tarifa: a’’) Clases de cuotas.
b’’) Importe de las cuotas. c’’) Los elementos tributarios. d’’) Aplicación del
coeficiente de ponderación por cifra de negocios. e’’) La modulación de las
cuotas de Tarifa. h’) Las cuotas y los principios tributarios. i’) La cuota tri-
butaria. j’) Bonificaciones sobre la cuota. k’) Importe mínimo de las cuotas
y cuota cero. l’) Exacción y distribución de cuotas. m’) La actividad gana-
dera independiente. n’) Período impositivo y devengo. ñ’) La liquidación
tributaria. o’) El Recargo Provincial. p’) La Gestión tributaria. c) Impuesto
sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM): a’) Antecedentes históricos.
b’) Naturaleza. c’) Hecho imponible. d’) Sujeto pasivo. e’) Cuota tributaria.
f’) Incremento de las cuotas. g’) Bonificaciones. h’) Período impositivo y
devengo. i’) Prorrateo de las cuotas. j’) Gestión. 2. Los impuestos volun-
tarios: a) El Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO):
a’) Consideraciones previas. b’) Naturaleza. c’) Hecho imponible. d’) Sujeto
pasivo. e’) Base imponible. f’) Cuota tributaria. g’) Bonificaciones. h’) Cuota
tributaria. i’) Devengo. j’) Gestión. b) El Impuesto sobre el Incremento de
Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU): a’) Consideraciones
previas. b’) Naturaleza. c’) Hecho imponible. d’) Sujeto pasivo. e’) Base
imponible: a’’) El cálculo del porcentaje total. b’’) El valor del terreno.
c’’) Reducción del Valor del terreno. f’) Tipo de gravamen. g’) Cuota ínte-
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gra y líquida. h’) Bonificaciones. i’) Proceso de liquidación. j’) Devengo.
k’) Gestión.- VI. Comentario final.- VII. Nota bibliográfica
I. INTRODUCCIÓN
Cuando la redacción de este capítulo se afronta, al término del año 2004, la fiscali-
dad de los municipios españoles, referida a las figuras impositivas que constituyen su
principal acervo exactor1, se limita a la aplicación de tres impuestos con distinta capaci-
dad recaudatoria aunque de exigencia obligatoria y variada condición: el Impuesto
sobre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto
sobre Vehículos de Tracción Mecánica, a los que denominaremos en lo sucesivo IBI,
IAE e IVTM, respectivamente, y a la posible exigencia, dada su condición potestativa,
de otros tres: el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, el Impuesto
sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y el Impuesto sobre
los Gastos Suntuarios, en su modalidad sobre los Cotos de Caza y Pesca2, a los que de
igual manera designaremos abreviadamente: ICIO, IIVTNU e IGS, respectivamente.
Justo es reconocer que la insuficiencia financiera que caracteriza a los municipios espa-
ñoles, cuando no se ha visto lastrada por la falta de medios técnicos y personales deriva-
dos de la pequeña dimensión municipal, ha dado solución a la naturaleza volitiva de
estos tres impuestos, especialmente de los dos primeros, acordando su aplicación por
muy atractivo que pudiera resultar adolecer de virtud en la moderación fiscal.
En las páginas que siguen, previo un leve análisis de la evolución del sistema
fiscal español, con especial consideración a los impuestos que dieron origen a la
actual fiscalidad municipal, comentaré los aspectos más significativos y relevan-
tes de cada uno de cinco impuestos principales.
II. LOS ORÍGENES DEL SISTEMA FISCAL ESPAÑOL
Convienen los distintos autores que han estudiado la evolución histórica de la
Hacienda española en considerar como principal punto de partida del sistema fis-
cal español a la Ley de Presupuestos de 23 de mayo de 1845, denominada como
1. Como se dispone en el artículo 59 de la actual norma reguladora: Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de
marzo, en adelante TRLRHL.
2. Esta modalidad no fue derogada por la Ley 39/1988. El legislador ha seguido olvidándose
en la última regulación fiscal de esta figura impositiva que, al contrario que ocurrió con el resto de
las modalidades del Impuesto sobre los Gastos Suntuarios, derogadas por la Ley 39/1988, sigue
vigente en el sistema fiscal municipal, manteniendo la regulación establecida por el Texto refundido
de 1986, artículos 372 a 376, confirmado por la Disposición Transitoria tercera de la LRHL, según
la redacción procurada por la Ley 6/1991. Cuenta con escasa capacidad recaudatoria y es de escasa
incidencia, por lo que excusaré su comentario en este capítulo.
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reforma de Mon-Santillán y que permitió la unidad fiscal española3, toda vez que
antes de dicha fecha se carecía de un sistema único, aunque se podían distinguir
tres soberanías fiscales diferentes: la del antiguo reino de Castilla, la integrada por
las regiones del antiguo reino de Aragón, es decir, Aragón, Cataluña, Valencia y
Mallorca; y la correspondiente a Navarra y las provincias Vascongadas, que, en
este último caso, convenían a la Hacienda de la Corona, de modo pactado, con una
contribución a tanto alzado al poseer una administración financiera autónoma.
Dicha unidad fiscal en el ámbito estatal, fue el resultado de una triple influen-
cia que de modo directo o indirecto se ejerció sobre la actuación reformadora. De
una parte, el peso derivado de la tradición fiscal que había venido actuando desde
tiempos anteriores sobre los sistemas vigentes en los Reinos citados. En segundo
lugar, hay que destacar el influjo del sistema impositivo francés, basado en la apli-
cación de impuestos reales o de producto y, por último, la atracción que sobre los
pensadores españoles ejerció el principio de reparto personal de la imposición en
el que se apoyó el sistema impositivo británico por medio del income-tax, al acen-
tuar la necesidad de considerar las condiciones personales del contribuyente a la
hora de establecer el montante la carga tributaria.
La Ley de Presupuestos de 1845, contenía los siguientes tributos esenciales
en la modalidad de imposición directa:
Contribución de Inmuebles, Cultivos y Ganadería4;
Subsidio Industrial y de Comercio5; y
3. Antes de la reforma de 1845, la Imposición española constituía más que un sistema, un verda-
dero caos de gravámenes. “La heterogénea procedencia, la multiplicidad de sus figuras y las variadas for-
mas de su aplicación práctica hacían palidecer a los principiantes que intentaban entender su complejo
funcionamiento”. Véase FUENTES QUINTANA, E., Prólogo a la obra de ESTAPÉ Y RODRÍGUEZ,
F.: La Reforma Tributaria de 1845. Instituto de Estudios Políticos, Madrid 1971, pág. XIV.
4. Fue este impuesto una pieza esencial e innovación fundamental en dicha reforma por la
importancia que tenían la agricultura y ganadería como fuente de riqueza y el auge que adquirió la
imposición de producto. Era, en términos absolutos, el impuesto que más importe recaudaba y, en
términos relativos representaba el 25% del total de los ingresos del Estado. Se definía como una
contribución de repartimiento sobre el producto líquido o neto de los bienes inmuebles y del cultivo
y ganadería. En él se refundieron los impuestos siguientes: Paja y Utensilios, Frutos Civiles, Parte
del Catastro, Equivalente y Talla por Riqueza Territorial, Cuarteles, Sucesiones y manda Forzosa,
Donativo de Vascongadas y Servicio de Navarra y Cupo Territorial de Culto y Clero.
5. Se trataba de un impuesto de cuota, no de cupo en cuya estructura se diferenciaba un dere-
cho fijo, que se aplicaba según una tarifa general aplicada según las bases de población en la mayo-
ría de las industrias, actividades comerciales y profesionales, salvo cuando se entendía que el
tamaño de la población no tenía vinculación alguna con los ingresos de la actividad, y otro de carác-
ter proporcional, consistente en un 10% de los alquileres correspondientes a la casa habitación del
contribuyente y de los locales empleados para el ejercicio de su actividad, siguiendo el modelo fran-
cés de gravar los signos externos.

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