La obligación de implementar en el marco del Derecho Internacional contemporáneo
| Author | Elizabeth Salmón |
| Pages | 29-120 |
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En el marco del Derecho Internacional contemporáneo el cumplimiento efectivo de sus disposiciones sigue estando inevitablemente vinculado a la actuación estatal y, más concretamente, al Estado y su marco jurídico nacional. De acuerdo con la teoría del desdoblamiento funcional de Scelle,14 los Estados son creadores y destinatarios del Derecho Internacional por lo que, al no existir en el ordenamiento internacional órganos centralizados y superiores a los Estados que controlen de manera general la aplicación de sus normas, queda a éstos ser los principales instrumentos de aplicación del Derecho Internacional.
En efecto, las normas internacionales requieren que los ordenamientos jurídicos estatales se encuentren preparados para cooperar con su cumplimiento, es decir, no sólo con la adopción de normas abstractas sobre incorporación,Page 30 jerarquía o competencia para dictar normas concretas, sino también con la dación de estas últimas. No obstante, el análisis se ha orientado tradicionalmente a determinar si estos sistemas responden a una visión monista o dualista de las normas internacionales dejando de lado, a nuestro entender, el análisis de la propia norma internacional que es lo que efectivamente determina su proceso de cumplimiento. Si bien es cierto que la norma interna es útil para determinar cómo se incorpora la obligación internacional o el rango que ésta tendrá en relación con el resto de normas estatales, corresponde a la naturaleza misma de la norma internacional dilucidar las medidas que serán necesarias para darle efectivo cumplimiento. Si la norma es completa en sí misma, probablemente bastará su incorporación en el Derecho interno, pero si manda un comportamiento del Estado o concede un derecho a un particular necesitará alguna medida interna adicional a la incorporación en el ordenamiento estatal.
El presente capítulo apunta precisamente a señalar las limitaciones de la aproximación tradicional, a esclarecer el concepto mismo de implementación así como su naturaleza jurídica y la forma en que ésta debe cumplirse. Este proceso de preparación del ordenamiento jurídico nacional para que sea propicio al cumplimiento de la norma internacional, que denominaremos implementación, constituye uno de los mecanismos más antiguos, pero al mismo tiempo menos recorridos, cuando de asegurar el cumplimiento del Derecho Internacional se trata.
Entendemos por implementación15 la puesta en práctica de medidas nacionales de distinta naturaleza destinadas a que las nor-Page 31mas internacionales tengan plena vigencia en el Derecho interno. En este sentido, no sólo comprende la incorporación de la norma internacional en el ordenamiento jurídico nacional (aspecto que depende de la orientación monista o dualista del sistema), sino también la adopción o derogación de cuanta medida legislativa o no legislativa efectiva deba tomarse para el cabal cumplimiento de una norma. Es decir, incluye también las medidas que han de tomarse para hacer que una norma que no tenga carácter autoejecutivo pueda desplegar sus efectos jurídicos en el ordenamiento interno.
La implementación, así entendida, se erige como una condición previa de efectiva aplicación de la norma internacional en la esfera interna. Sin este proceso, el valor del instrumento internacional podría reducirse a una suerte de guía para el comportamiento de las partes.16 Y es que, como señala Cassese, “la mayoría de reglas (internacionales) no pueden rendir sus efectos sin la ayuda, cooperación y apoyo constantes del sistema legislativo interno.”17
Precisamente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha afirmado esta relación entre implementación y aplicación en el caso Hilaire contra Trinidad y Tobago al señalar que:
“112. (...) esta Corte ha sostenido reiteradamente que la Convención Americana impone a los Estados partes la obligación general de adecuar su Derecho interno a las normas de la propia Convención, para garantizar así los derechos consagrados en ésta. Las disposiciones de Derecho interno que se adopten para tales fines han de ser efectivas (principio del effet utile). Lo que significa que el Estado tiene la obligación de consagrar y adoptar en su ordenamiento jurídico interno todas las medidas necesarias para quePage 32 lo establecido en la Convención sea realmente cumplido y puesto en práctica.”18
De donde se puede concluir que la efectiva aplicación de las normas internacionales en materia de derechos humanos tiene como requisito su inclusión en los ordenamientos internos, por cuanto son los Estados los llamados a velar por su respeto y eficaz cumplimiento. Dicha inserción debe ser canalizada a través de las medidas que resulten adecuadas para cumplir el fin que persigue la norma.
En el caso del Derecho Internacional Humanitario no debe perderse de vista que la implementación servirá como un paliativo a la debilidad institucional del mismo, así como a las dificultades de las situaciones que pretende regular. Por ello acierta Pellandini cuando señala que:
“La transposición al plano nacional de las normas que figuran en los Convenios de Ginebra de 1949, en sus Protocolos Adicionales de 1977 así como en otros instrumentos relevantes tiene la doble ventaja de nacionalizar dichas normas mediante nexos muy concretos con las leyes y estructuras internas, al mismo tiempo que permite aplicar sanciones en caso de su incumplimiento. Constituye también una contribución directa a la instauración de un Estado de derecho en el que la dignidad de la persona humana y sus derechos fundamentales son respetados y garantizados, incluso en situaciones de excepción o extremas, tales como las situaciones de conflicto armado.”19
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Dado que el proceso de implementación se lleva a cabo en el marco del ordenamiento jurídico estatal, resulta innegable que aquél esté marcado por las características de su sistema constitucional. De hecho, éste es un ejercicio de la soberanía estatal ya que cada Estado tiene la libertad de determinar el mecanismo de recepción necesario del Derecho Internacional, así como la jerarquía que la norma internacional tendrá en su Derecho interno. En efecto, la determinación de dicho mecanismo de recepción no es cuestión regida por el Derecho Internacional, sino que resulta de una opción política que hace el Derecho constitucional de cada Estado.
En este sentido, las constituciones estatales cumplen un rol fundamental en la implementación del Derecho Internacional y representan un buen instrumento de aproximación al conocimiento de la conducta estatal frente a la normativa internacional. Si bien no enuncian las normas internacionales, pues ésa no es su función, sí deben proveerles de una técnica apropiada de ejecución interna. De esta forma, la constitución, aunque no es el único factor que influye en la aplicación de tales normas (la interpretación de los tribunales y el comportamiento del órgano legislador contribuyen decididamente a potenciar o mediatizar este proceso), enumera los principios básicos del Estado, estableciendo las líneas directrices para la actividad estatal tanto en la esfera interna como internacional, y proporciona el marco necesario para el funcionamiento de la maquinaria del Estado.
Como se sabe, el Derecho Internacional no prescribe una técnica determinada de incorporación de las normas internacionales en los ordenamientos estatales ni la autoridad que éstas tendrán en relación con la legislación interna, sino que impone a los Estados,Page 34 como bien ha afirmado De Visscher,20 una obligación de resultado que se enuncia en la fórmula pacta sunt servanda. La elección de los medios con que se haga efectiva esta obligación corresponde a los Estados con la limitación lógica de que, por un lado, incurrirán en responsabilidad internacional si incumplen tales normas y, de otro, en el entendido de que el principio básico es el de la “coherencia en la actividad jurídica y el comportamiento...
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