Zonas francas industriales.

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En el informe se definen las ZFI como "zonas industriales en las que se conceden incentivos especiales a la inversión extranjera orientada a la importación de materias primas destinadas a sufrir algún grado de transformación antes de ser reexportadas". En algunos países, las ZFI no se diferencian de los modernos complejos empresariales estructurados. En otros, por el contrario, las ZFI se configuran como verdaderos enclaves aislados de monoproducción industrial. Con independencia de la modalidad que adopten las ZFI, el espíritu librecambista y orientado hacia la inversión extranjera y la exportación de la economía moderna las ha transformado en "cauces de mundialización"

En el estudio de la OIT se afirma que, si bien las ZFI poseen, indudablemente, una enorme capacidad de generación de empleo -en especial para las mujeres de los países en desarrollo-, no pocas proyectan aún una imagen negativa por los bajos salarios, las malas condiciones de trabajo y unos sistemas inadecuados de relaciones laborales. Además, se añade que, si bien la conjunción de inversiones industriales directas, empleo y transferencia de tecnología puede aportar un considerable impulso ascendente al proceso de desarrollo, hasta ahora los hechos apuntan a una ausencia generalizada de relación causal significativa entre las ZFI y la economía interna de la mayoría de los países anfitriones.

A pesar de que en muchos países que cuentan con ZFI se previó en su día que las operaciones primarias de elaboración y montaje de piezas importadas constituirían un estadio necesario, aunque temporal, del camino hacia la industria de mayor valor añadido, sólo algunos de ellos (como Malasia, Mauricio y Singapur) han logrado en la práctica desarrollar una industria nacional de exportación a partir de las ZFI.

Distribución de las ZFI por regiones, 1997

Región Nº de ZFI

Países clave

América del Norte

América Central

Caribe

América del Sur

Europa

Oriente Medio

Asia

Africa

Pacífico

Total

320

41

51

41

81

39

225

47

2

847

Estados Unidos: 213, México: 107

Honduras 15, Costa Rica: 9

República Dominicana: 35

Colombia: 11, Brasil: 8

Bulgaria: 8, Eslovenia: 8

Turquía: 11, Jordania: 7

China: 124, Filipinas: 35, Indonesia: 26

Kenya: 14, Egipto: 6

Australia: 1, Fiji: 1

Fuente: WEPZA y OIT

Desarrollo mundial de las ZFI

En el informe de la OIT se indica que la mayoría de las zonas francas industriales se localizan en América del Norte (320) y Asia (225). Sin embargo, la densidad de ZFI va en aumento en algunas regiones en desarrollo, como el Caribe (51), América Central (41) y el Oriente Medio (39), y es probable que las cifras se incrementen en todo el mundo. Por ejemplo, en Filipinas funcionan actualmente 35 ZFI, pero existen proyectos aprobados para la creación de 83.

En la actualidad, Estados Unidos y México juntos, constituyen el área de mayor dinamismo de las ZFI y cuentan, respectivamente, con 213 y 107 de estas zonas. La mayoría de las ZFI existentes en México corresponden a maquiladores de montaje arracimadas en torno a ciudades fronterizas como Tijuana, Ciudad Juárez y Matamoros. Las maquiladores de estas poblaciones están integradas en las cadenas productivas existentes al otro lado de la frontera. Creada inicialmente en 1965 como solución de urgencia al problema de desempleo, la maquila genera actualmente exportaciones por un valor anual superior a 5.000 millones de dólares de Estados Unidos, esto es, más del 30 por ciento del total de las exportaciones mexicanas. Se espera que las inversiones en el sector de la maquila industrial se incrementen debido a la eliminación de aranceles resultante de la aplicación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, especialmente en áreas como la televisión y los recambios de automóviles y las industrias textil y de la confección.

Otros países del hemisferio occidental albergan un número creciente de ZFI, establecidas principalmente para producir bienes destinados al mercado norteamericano. Así, en la República Dominicana hay 35 ZFI; en Honduras, 15; y en Costa Rica, 9. En el informe se menciona a Costa Rica como ejemplo de cómo un país pequeño y escasamente poblado puede beneficiarse de las estrategias regionales. Desde 1981, las ZFI costarricenses han creado casi 49.000 puestos de trabajo, principalmente en los sectores de la confección y la electrónica, con el beneficio añadido de diversificar las exportaciones, anteriormente limitadas a productos tradicionales, como el banano y el café. Cerca del 30% del empleo en el sector industrial costarricense se genera actualmente en las empresas integradas en las ZFI. La tasa de desempleo de Costa Rica se ha reducido hasta un 5%.

En Asia, sólo en China existen 124 ZFI, muchas de las cuales son verdaderos complejos urbanos e industriales que cuentan con una infraestructura comunitaria desarrollada de transporte, educación y servicios sociales. También en Bangladesh, Pakistán y Sri Lanka se deesarrolla una activa política de fomento de las ZFI. En Africa hay 47 ZFI, 14 de las cuales están en Kenya. Todo el territorio de Mauricio se ha sido dividido en varias ZFI dedicadas a la elaboración de productos para la exportación, y la buena gestión de esas zonas es, probablemente, el factor que más ha contribuido al crecimiento económico del país.

También las ZFI han impulsado el crecimiento económico de los "tigres" asiáticos. Durante tres décadas, el estado malasio de Penang ha aplicado con gran eficacia una política de captación de inversiones de calidad en industrias de tecnología avanzada, pasando el número de fábricas, de las 31 existentes en 1970, a 743 en 1997, al tiempo que la población empleada en las mismas se elevaba, durante el mismo período, de 3.000 trabajadores a casi 200.000. Análogamente, buena parte del crecimiento registrado por la actividad industrial y financiera de Singapur se ha debido a las inversiones en las ZFI y al incremento sostenido de la productividad en las mismas, que han logrado elevar la cantidad y calidad de la oferta de empleo y establecer los vínculos necesarios entre la economía interna y la internacional.

Entonces, ¿que tienen de malo las ZFI?

Según el informe, "un aspecto lamentable de muchas zonas es que en ellas se relega a los trabajadores de ambos sexos a unos puestos mal retribuidos y de escasa cualificación. Como se les considera reemplazables, sus problemas encuentran escaso reflejo en las relaciones laborales y sociales". En todo el mundo, la población empleada en las ZFI suele ser mayoritariamente femenina y, en algunos sectores, como el textil, la industria de la confección y el montaje de artículos electrónicos, las mujeres pueden constituir hasta el 90 por ciento o más de la fuerza de trabajo.

En el informe de la OIT se mencionan cinco factores que coadyuvan a este estado de cosas poco satisfactorio:

En muchos países que cuentan con ZFI existe una oferta abundante de mano de obra, lo que presiona a la baja sobre los niveles salariales, si bien la mala reputación de buena parte del trabajo que se realiza en ellas obliga en ocasiones a pagar una prima para conseguir mano de obra.

Las ZFI atraen especialmente industrias intensivas en mano de obra, como la confección, el calzado y el montaje de componentes electrónicos, en las que se utiliza una tecnología relativamente sencilla y que, por lo tanto, precisan mano de obra poco cualificada. La rotación del personal no constituye un problema, dado que éste se reemplaza con facilidad.

Los incentivos generosos y los bajos costes de instalación inducen a las industrias de transformación básica a invertir en las ZFI. Estas empresas suelen carecer de una dirección profesional, especialmente en las áreas de recursos humanos y de gestión. Además, con frecuencia no pueden o no quieren invertir en nuevas tecnologías ni en la mejora de la cualificación o de la productividad. Asimismo, suelen ofrecer escasos o nulos servicios y prestaciones sociales a sus trabajadores.

El carácter intensivo en mano de obra de buena parte del trabajo de transformación y montaje lleva a las empresas a basar en buena medida su competitividad en los precios y, siendo los costes de mano de obra un componente importante del coste total, las empresas suelen ver la mano de obra más como un coste que es preciso reducir que como un activo que deben rentabilizar.

Son muy pocos los gobiernos que han aplicado políticas orientadas a inducir a los inversores en las ZFI a transferir tecnología y cualificación a la industria y a los trabajadores locales, lo que ha dado como resultado que el valor del capital humano siga siendo escaso.

Según el informe de la OIT, es muy posible la escasez de estrategias adecuadas de desarrollo de los recursos humanos limite la capacidad de las ZFI para aumentar la productividad y crear empleo de calidad. Se señala que "las relaciones laborales y el desarrollo de los recursos humanos siguen siendo dos de los aspectos más problemáticos del funcionamiento de las ZFI." De hecho, suelen echarse de menos unos mecanismos adecuados de mejora de las condiciones de trabajo: "El modelo clásico de regulación del trabajo -caracterizado por un marco de condiciones mínimas de trabajo y por la existencia de unos sindicatos libres que negocian con los empleadores unos acuerdos vinculantes- es extremadamente raro en las ZFI".

Según el Auret Van Heerden, principal autor del informe: "La frecuente ausencia de unas condiciones mínimas y las deficientes relaciones laborales producen unos resultados previsibles: las tasas elevadas de rotación del personal, el absentismo, el estrés y la fatiga, los bajos índices de productividad y el desperdicio de materiales, son aún fenómenos demasiado frecuentes en las ZFI".

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En la reunión de la OIT se exige la mejora de las condiciones

sociales y de trabajo en las zonas francas industriales

y el final de las restricciones a los derechos sindicales

En una reunión internacional dedicada a las ZFI recientemente celebrada se abogó por la finalización de las limitaciones a las libertades sindicales existentes en algunos países que albergan zonas de este tipo, y se adujo que la falta de representación sindical y de un marco efectivo de relaciones laborales, así como la deficiencia de los programas de desarrollo de los recursos humanos, que se observan en algunos países, pueden frenar la mejora de las capacidades, las condiciones de trabajo y la productividad de los trabajadores.

La Reunión Tripartita Internacional de Países que albergan Zonas Francas Industriales se desarrolló en la sede de la OIT en Ginebra entre el 28 de septiembre y el 2 de octubre, con la participación de representantes de los empleadores, los trabajadores y los gobiernos de diez países. (2)

Los delegados también instaron la observancia de la legislación laboral nacional y el respecto de las normas laborales internacionales por parte de los gobiernos, los empleadores y las organizaciones sindicales en las ZFI. En particular, reclamaron una atención especial a los problemas de las mujeres trabajadoras, que pueden constituir hasta el 90 por ciento de la fuerza de trabajo de las ZFI y que, a menudo, ocupan los puestos de trabajo peor remunerados y de menor cualificación.

Los representantes de los empleadores, los trabajadores y los gobiernos de diez países que albergan zonas francas industriales reconocieron que éstas se han convertido en elementos importantes del mercado de trabajo de los países en desarrollo. En un informe presentado se indicó que las ZFI han pasado, de unas pocas que había unos decenios antes, a 850 en la actualidad. También se señaló que, para un número creciente de naciones en desarrollo, las ZFI son una importante puerta de entrada a la economía industrial internacional, además de una importante fuente de empleo, inversiones y transferencia de tecnología, si bien los resultados han sido muy desiguales.

Los delegados convinieron en que, aun cuando las ZFI han captado cuantiosas inversiones y se han convertido en potentes motores de la industrialización, han aportado unos beneficios económicos globales limitados por "la falta de vínculos económicos suficientes con la economía local". En el informe se subrayó que, en muchos países, la aportación local a la producción industrial es excesivamente baja.

En las conclusiones de la reunión se aseguró que "para que las ZFI desarrollen todo su potencial económico y social, los gobiernos deben diseñar una estrategia de inversión e industrialización amplia y bien definida, congruente con la necesidad de impulsar el desarrollo económico y el respeto de los derechos de los trabajadores". Se insistió igualmente en el documento en la necesidad de replantear periódicamente la política aplicable a las ZFI y de "ofrecer unos servicios de apoyo industrial a los proveedores locales de bienes y servicios, con objeto de ayudarles a satisfacer las exigencias de prontitud, coste, calidad y escala de las empresas enclavadas en las zonas".

Además, los delegados convinieron en que, "si bien las ZFI han sido una importante fuente de creación de empleo, en especial para las mujeres, las relaciones laborales y el desarrollo de los recursos humanos siguen recibiendo muy escasa atención". Los delegados insistieron en que el buen funcionamiento de las relaciones laborales sigue siendo esencial para el éxito de las ZFI, y en que "unos sindicatos fuertes, libres y representativos" pueden coadyuvar en gran medida a la instauración de unas relaciones laborales conducentes a la mejora de las condiciones de trabajo y al incremento de la productividad y la competitividad. En opinión de los delegados, "los gobiernos deben promover la negociación tripartita como un cauce eficaz de desarrollo de unas sólidas estrategias y prácticas de relaciones laborales en las ZFI".

Los delegados llegaron a la conclusión de que "el desarrollo de los recursos humanos constituye una de las claves de la mejora de las condiciones sociales y de trabajo en las ZFI". Asimismo, subrayaron la necesidad de procurar que la política de empleo en estas zonas "favorezca la promoción de la mujer, prevenga la marginación de las trabajadoras en puestos escasamente cualificados, mal retribuidos y carentes de perspectivas, y asegure el acceso de aquéllas a la formación profesional y a unos puestos de trabajo mejores".

Los delegados insistieron en que, dado el elevado porcentaje de trabajadoras empleadas en las ZFI, las empresas deben esforzarse especialmente por impedir la marginación de la mujer en materia salarial y de acceso a la promoción. Encarecieron la necesidad de proteger la maternidad de las mujeres trabajadoras y de reconocer sus derechos a disfrutar licencias por maternidad, retribuidas y no retribuidas, a la seguridad en el puesto de trabajo durante el embarazo y la licencia de maternidad y a disponer de tiempo y espacio para alimentar a los recién nacidos. También se subrayó la necesidad de adoptar medidas que permitan a los trabajadores de las ZFI compatibilizar el trabajo con las responsabilidades familiares, como la reducción de las jornadas excesivamente prolongadas y la oferta de servicios de guardería. Por otra parte, es preciso promulgar normas y medidas para prevenir y sancionar el acoso sexual.

Los delegados instaron a la OIT a prestar toda la ayuda posible a los países que albergan ZFI, especialmente a los que tienen más dificultades para aplicar los principios enunciados en la Declaración de Principios Fundamentales de la OIT.

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(1) Labour and social issues relating to export processing zones. OIT, Ginebra, 1998. ISBN 92-2-111357-4. Precio: 15 francos suizos.

(2) Bangladesh, Barbados, China, Costa Rica, Filipinas, Mauricio, México, República Dominicana, Sri Lanka, Túnez.