Personal no permanente de la Administración. Argentina y España

• Author: Alejandra M. R. Algarra

Introducción.

Entre el personal de la Administración Pública, están aquellos agentes que carecen de estabilidad.

En general, las normas que regulan el empleo público, dedican una o más disposiciones a este personal.

Así, en Argentina, podemos citar el art. 9 de la ley N° 25.164 “Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional”, el cual reza: “El régimen de contrataciones de personal por tiempo determinado comprenderá exclusivamente la prestación de servicios de carácter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias del régimen de carrera, y que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente” (primer párrafo).

En España, el Real Decreto Legislativo 5/2015, “Ley del Estatuto Básico del Empleado Público” -EBEP-, en su art. 10 regula lo atinente a los “Funcionarios interinos” mientras que el art. 12 hace lo propio con el “Personal eventual”.

Con respecto a los interinos, la norma española fue modificada por la ley 20/2021 de “medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público” (ratificatoria del Real decreto ley 14/21).

El primer párrafo reformado reza: “Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales con carácter temporal para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé algunas de las siguientes circunstancias”.

Comparado dicho párrafo con el anterior, la diferencia radica en el agregado “con carácter temporal”, que no constaba en el precedente.

En cuanto a las “circunstancias” que deben darse, las modificaciones son más notorias.

Así, el texto previo requería: “a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera; b) La sustitución transitoria de los titulares; c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública…; y d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un período de doce meses”.

En tanto, el nuevo exige: “a) La existencia de plazas vacantes, cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, por un máximo de tres años…; b) La sustitución transitoria de los titulares, durante el tiempo estrictamente necesario; c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública...; y d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de nueve meses, dentro de un período de dieciocho meses”.

En cuanto al personal eventual, el art. 12 EBEP lo define como “el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo en los créditos presupuestarios consignados para este fin”.

En definitiva, el personal al que apunta el presente estudio es el que, tanto en Argentina como en España, podría denominarse genéricamente como no permanente (interinos, eventuales, contratados, etc.)¹.

Adelantamos que la extensión prolongada de estos vínculos representa un problema.

Analizaremos en este artículo cuándo -según la jurisprudencia de la Corte Nacional argentina- podría estarse frente a la utilización por parte de la Administración de “figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”²; o bien cuándo -según el Tribunal Supremo español Sala de lo Contencioso- “se produjo una situación objetivamente abusiva... en el sentido que la Administración hizo una utilización injustificada del empleo público de duración temporal determinada”³.

Definido ello, nos centraremos en analizar cuál de las pretensiones deducibles por los agentes públicos que invocan estar inmersos en esas situaciones sería viable y cuál no. Ello, tanto en uno como en el otro país y siempre a la luz de la jurisprudencia de los Máximos Tribunales.

Con respecto a la situación argentina, en este artículo haremos una primera aproximación al tema remitiendo a un trabajo recientemente publicado en el que hemos estudiado detenidamente la cuestión⁴. Luego, nos avocaremos a la situación en España. Por último, incluiremos consideraciones finales tratando de concretar cómo se ha encarado esta materia en ambos países.

Argentina.

Como consignamos en el trabajo anterior, del análisis de los fallos de la Corte nacional surge que cuando no se renueva el contrato o cuando se produce la ruptura del vínculo del personal no permanente que ha estado vinculado a la Administración durante una considerable cantidad de años, éste suele esgrimir dos pretensiones. Por un lado, la indemnización. Y por el otro, su reincorporación.

Como dijimos, la primera pretensión -en especial a partir del fallo “Ramos”- podría prosperar, bien que no siempre ni en todos los casos.

También explicamos que, en rigor, no puede de antemano brindarse una respuesta concreta en punto a cuándo tal pretensión sería viable ya que ella estará condicionada a las particularidades de hecho y de derecho de la causa.

Con todo, sí se puede afirmar que para la procedencia de la pretensión, el magistrado debe arribar al convencimiento que, de acuerdo a las circunstancias fácticas y jurídicas del caso “la demandada utilizó figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objeto encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”; que “el comportamiento del Estado Nacional tuvo aptitud para generar” en el agente “una legítima expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el art. 14 bis de la CN otorga al trabajador contra el 'despido arbitrario'”; y que “la demandada ha incurrido en una...