Comentarios y consideraciones sobre los documentos seleccionados
| Author | Dr. D. José Manuel Canales Aliende |
| Profession | Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Alicante y Director del Observatorio Lucentino de Administración y Políticas Públicas Comparadas |
| Pages | 13-37 |
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El primero de los documentos seleccionados es la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, aprobada en el IX Congreso de
I.N.T.O.S.A.I. en la ciudad de Lima en 1977.
Este texto, aunque aprobado en la capital peruana, tiene una orientación y aplicabilidad mundial, ya que es la auténtica “Carta Magna” de la fiscalización pública y del funcionamiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (común denominación, como es sabido, que incluye una tipología variada de estas Entidades, tales como Tribunales de Cuentas, Contadurías, Contralorías, etc.).
El marco dogmático en el que se asienta la Declaración de Lima se fundamenta en dos criterios básicos que son: el principio del imperio de la legalidad y la democracia. Seguridad jurídica y democracia, son pues el marco que legitima y orienta la posibilidad del desarrollo de una fiscalización pública independiente y profesional, a la vez que transparente y eficaz. Por otro lado, según la Declaración, la necesidad de la fiscalización pública a través de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, es cada vez más necesaria además por el intervencionismo administrativo. Yo añadiría que hoy habría que añadirle un tercer principio o criterio legitimador, que sería la ética pública y la lucha contra la corrupción pública.
A pesar de la lejanía de la fecha de su aprobación y publicación, el contenido de este texto, aunque programático e idealista, pero a la vez preciso, sigue teniendo una plena validez y una plena actualidad; y ello a pesar del contexto y momento histórico en que fue aprobado. Hay que decir que ha sido muy útil y aplicado en numerosos países.
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Este texto, como indica su nombre, es ante todo una Declaración, no es una Norma o Tratado internacional; es pues una guía para la orientación de la actuación de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, y una determinación clara del papel y lugar que a éstas les corresponde en los sistemas políticos democráticos.
El punto clave y la finalidad esencial de la Declaración es la proclamación y la defensa inequívoca de la necesidad de que las Entidades Fiscalizadoras Superiores sean y actúen de forma independiente, así como sus miembros y personal. Esta independencia, no absoluta pero sí real lo debe ser en su organización y funcionamiento, y debe plasmarse en la Constitución de cada país, sin perjuicio de su desarrollo legal y reglamentario. Normalmente éstas actuarán si bien con independencia funcional, por delegación del poder legislativo. Respecto al poder ejecutivo la independencia debe ser total. En cuanto al papel de las Entidades Fiscalizadoras Superiores respecto a los poderes públicos, se entiende que éstos no sólo deben controlar los fondos y la gestión pública, sino que también pueden tener una “actividad pericial”, es decir, de apoyo y de informe al Parlamento, y a los demás poderes públicos, sobre cuestiones financieras públicas.
En cuanto al contenido de la Declaración, ésta incluye una lista muy amplia y completa de los objetivos y de las tareas de la auditoría pública, y con un lenguaje muy claro y preciso.
En cuanto a la finalidad y al contenido de la fiscalización pública, este documento es esencial, puesto que, en mi opinión, rompe con concepciones tradicionales y obsoletas de ésta y supone un nuevo punto de partida. En cuanto a la finalidad de la fiscalización se define a ésta no como un fin en sí misma, sino como un medio o instrumento: “Como mecanismo regulador que debe señalar desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad, y racionalidad de las operaciones financieras”. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores son pues, una institución “imprescindible” para el control de la economía financiera pública. Respecto al contenido de la función fiscalizadora, ésta no consiste sólo en la tradicional verificación de la regularidad y legalidad financiera y contable, sino que se amplía al señalar que los objetivos específicos de la fiscalización son: “La apropiada y eficaz utilización de los fondos públicos y la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de informes objetivos”.
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En el artículo 4.2. de la Declaración, se señala que además “del control de la legalidad y regularidad de las operaciones” que sigue manteniendo su importancia, abarca también “la actividad total de la administración, incluyendo su organización y sistemas administrativos”. Vemos pues, que la regularidad financiera no basta, sino que también hace falta la administrativa y la información.
La conciencia fiscal, aún no muy desarrollada en Iberoamérica, es fruto de la conciencia cívica más amplia, que debe ser previamente desarrollada y asentada. Es decir, es necesaria la transparencia del uso y gestión de los fondos públicos, y ello se concreta en la llamada “accountability” de la doctrina anglosajona. Por otro lado, sin fiscalización y sin información sobre ésta, no pueden exigirse responsabilidades; y sin éstas y el control de la exigencia de responsabilidades no existen o son insuficientes y estaríamos ante un notable déficit de la democracia.
La Declaración de Lima, además de lo anterior, señala otros aspectos y principios, entre los que destacaría los siguientes:
La necesaria colaboración entre el control interno y el control externo;
a)
y la mayor importancia del control externo.
La independencia, la profesionalidad, la retribución y la formación
b)
adecuadas de los funcionarios de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
La facultad plena de investigación de las Entidades Fiscalizadoras
c)
Superiores para el cumplimiento de sus tareas.
Las formas de redacción y rendición de informes al Parlamento y a la
d)
opinión pública.
Las competencias concretas de fiscalización de los gastos públicos, con
e)
especial consideración de los contratos y de las obras públicas. Esta especial consideración radica sin duda, como es sabido, en los peligros potenciales de posibles corrupciones; y para ello se señala que: “La subasta pública es el procedimiento más recomendable para obtener la oferta más favorable en precio y calidad”, y que “el control de las obras públicas no sólo abarca la regularidad de los pagos, sino también la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecución”.
El control adecuado “de las instalaciones de elaboración electrónica
f)
de datos”, requiere un apartado y mención especial, para evitar los posibles abusos en la utilización de los resultados; a lo que yo añadiría el descontrol de los gastos de informática y nuevas tecnologías, en muchas ocasiones.
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El segundo de los documentos comentados es la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada en junio de 2003 en la ciudad boliviana de Santa Cruz de la Sierra.
Este texto se refiere, como su denominación indica, a las relaciones, a las estructuras y los principios, los procedimientos, las políticas, las instituciones, los sistemas, y a las prácticas de gestión de la función pública o “servicio civil de carrera” iberoamericano, y lo hace de una forma bastante completa y amplia a través de su preámbulo y de sesenta artículos.
No se trata de un texto vinculante inmediatamente para los países iberoamericanos, ya que es un texto programático, orientativo y genérico que regula de forma unitaria y común el elemento humano o las personas en las Administraciones Públicas iberoamericanas, y ello sin perjuicio del respeto asegurado, proclamado y debido a las peculiaridades, historia, contexto e idiosincrasia de los diferentes y plurales sistemas nacionales de la función pública de cada país; y de la eficacia en su caso de su aplicabilidad por los distintos países.
Hay que destacar que no es una casualidad el que el primer documento que establece “un marco genérico” en el ámbito iberoamericano de las Administraciones Publicas sea éste y que precisamente trate del factor humano o de las personas, y ello con independencia del papel relevante y estratégico que éstas tienen hoy.
El modelo y el funcionamiento a su vez moderno y adecuado del Estado y de sus Administraciones Públicas, se vincula y requiere ineludiblemente unos profesionales de la función pública. Por ello, el modelo de función pública que se diseña, es público sin ambages y dudas; y en absoluto es un modelo privado y de corte empresarial, y en ello en la más fideligna tradición weberiana y estatutaria de la función pública, si bien actualizada. Se trata pues, de un modelo “meritocrático” frente al del “spoil system” clientelar y proteccionalista de vigencia aún en muchos países iberoamericanos, y en especial en el ámbito local. Tampoco hay un desprecio a lo privado, sino sólo una clarificación y elección de un modelo público y profesional idóneo para, la especificidad, propia del ámbito e instituciones públicas iberoamericanas.
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Pienso que estamos ante un texto optimista, programático y muy genérico; pero realista y posibilista, ya que es consciente de las muchas diversidades y dificultades para su desarrollo. Sin embargo, ello no es óbice para que se sienten de forma clara las bases de lo que es, y de lo que no es por exclusión, el modelo necesario actual de función pública en Iberoamérica. Marca pues el camino a seguir, y los instrumentos y técnicas a poner en marcha, aunque no existan plazos ni límites temporales para lograrlo.
Por otro lado, el modelo diseñado y por tanto elegido para la Administración Pública...
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