Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-141, 26 de febrero de 2010
| Jurisdiction | Colombia |
| Subject Matter | Poder constituyente originario y derivado,Referendo,Principio democrático,Principio de separación de poderes,Juicio de sustitución de la Constitución,Autorización de una segunda reelección presidencial |
1. Identificación de la sentencia
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-141, 26 de febrero de 2010.
2. Resumen
La Corte Constitucional de Colombia consideró que la Ley 1354 de 2009 desfiguraba los pilares fundamentales
de la Constitución Política por dos grandes motivos. Primero, concluyó que durante el procedimiento legislativo
se presentaron actos de corrupción que violaron los principios de transparencia y el respeto por el pluralismo
político. Segundo, constató que a lo largo del procedimiento legislativo se presentaron vicios insubsanables que
afectaban los pilares constitucionales. Tercero, argumentó que la propuesta consagrada en la ley de reelegir al
Presidente de la República hasta por dos periodos representaba una grave violación al diseño constitucional.
Alegó que se fragmentaba el principio de separación de poderes y con ello, se concentraba de manera
desproporcionada el poder de la rama ejecutiva. En mérito de lo anterior, la Corte declaró la inexequibilidad de
la norma.
3. Hechos
El 8 de septiembre de 2009, la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica de
la Ley 1354, por medio de la cual convocó a un referendo constitucional y se sometió a consideración del pueblo
un proyecto de reforma constitucional. El objetivo central de la norma fue el de permitir que en Colombia se
pudiera reelegir el Presidente de la República hasta dos veces, permitiendo que su periodo de mandato se
extendiera hasta por 12 años. De acuerdo con la obligación consagrada en la Constitución Política, el alto tribunal
debía decidir sobre la exequibilidad de la norma y analizar si dicha ley se ajustaba a los límites jurídicos.
Intervinieron varios actores y se pronunciaron sobre la constitucionalidad de la norma. En términos generales
consideraron que si bien se pudo superar el límite de presupuesto designado para financiar la iniciativa ciudadana
de reformar la Constitución, alegaron que dicha situación no tenía porque afectar la constitucionalidad de la ley.
Afirmaron que la norma carecía de vicios de procedimiento en el trámite surtido ante el Congreso.
Adicionalmente, sostuvieron que la Ley 1354 no sustituía la Constitución, pues la segunda reelección era
compatible con la Carta Política.
De otra parte, solicitaron declarar inexequible la norma múltiples intervinientes, pues a su parecer, la iniciativa
ciudadana estaba viciada por el incumplimiento en los topes de financiación. Para ellos fue claro que se
desconocieron los topes globales de financiación establecidos por la ley. Argumentaron que la norma debía ser
declarada inconstitucional porque subsistieron vicios insubsanables durante el trámite legislativo de la ley.
Finalmente, adujeron que se sustituyó la Constitución por favorecer desmedidamente el poder del Presidente de
la República. Tras revisar de manera pormenorizada la norma, la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley
1354 de 2009.
4. Decisión
La Corte Constitucional debía evaluar si la convocatoria a referendo plasmada en la Ley 1354 de 2009 constituía
una manifestación jurídicamente compatible con la Constitución Política, o si por el contrario, era una norma que
reformaba la Carta Política. Asimismo, examinó si la reelección del Presidente de la República hasta por dos
periodos sustituía los pilares fundamentales del Estado colombiano.
El tribunal empezó por realizar algunas precisiones conceptuales y habló acerca del poder constituyente
originario y derivado. Indicó que el poder constituyente originario radicaba en el pueblo y que su objetivo
principal era el establecimiento de la Constitución. Resaltó que sus actos eran fundamentales, pues “por medio
de ellos se establece el orden jurídico”
1
. Por su parte, afirmó que el poder constituyente derivado se refería a la
capacidad que tenían algunos órganos del Estado para modificar una Constitución Política existente, pero bajo
las delimitaciones impuestas por la misma.
Adujo que la Constitución Política podía ser reformada por el Congreso, por la asamblea constituyente o por el
pueblo mediante referendo. Frente a este último, la Corte precisó que el referendo podía ser invocado tanto por
iniciativa gubernamental como por iniciativa popular. Advirtió que la iniciativa popular no implicaba que el
grupo de ciudadanos que la invocaran pudieran hacerlo de manera directa. Aclaró que al ser un acto complejo, la
propuesta debía ser sometida al debate y aprobación del Congreso de la República, quien era el órgano de
representación por excelencia. Explicó que el papel del pueblo era también importante cuando la iniciativa del
referendo había surgido por parte del Gobierno Nacional, ya que “actuando como poder constituido” debía ser
convocado para dar su veredicto final en las urnas.
Continuó su explicación y expuso que la aprobación de un referendo, el cual convocaba al pueblo, se componía
de las siguientes etapas “(i) iniciativa popular; (ii) aprobación de una ley
2
mediante la cual se incorpora el texto
de articulado que recibió los apoyos ciudadanos; (iii) revisión de la Corte Constitucional
3
; (iv) sanción
presidencial; (iv) convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la
Carta Política; y (v) entrada en vigencia del mismo”
4
.
1
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-141, 26 de febrero de 2010 .
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A continuación se describirán las etapas legislativas para la aprobació n de las leyes que convocan a referendo: (i) Inicio de trámite
legislativo ante la Secretaría General ante el Congreso. (ii) Comprobación del cumplimiento de requisitos, publicación y asignación a
la Comisión Primera Permanente de alguna de las dos cámaras que co mponen el Congreso (Cá mara de Representante y Senado). (iii)
Designación de ponentes. (iv) Realizació n de cuatro debates. Dos en la Cámara de Representantes y dos en el Senado. (v) Posibilidad
de presentar enmiendas (vi) Anuncio de votaciones. (vii) Comisiones accidentales de conciliación. (viii) Sanción y publicación de la
ley.
3
La Corte precisó que el control constitucional en estos casos debía llevarse a cabo sobre la ley de convocatoria a un referendo
constitucional. Indicó que este estaba compuesto por dos etapas, una primera que se ej ercía con posterioridad a la sanción y a la ley
correspondiente. Una segunda en la cual los ciudadanos podían interponer una ac ción pública de inconstitucionalidad para manifestar
su desacuerdo sobre alguno o algunos de los puntos de la ley.
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Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-141, 26 de febrero de 2010.
Frente a la iniciativa popular, la corporación resaltó que esta se integraba por las siguientes etapas: (i)
conformación de un Comité de Promotores
5
. (ii) La inscripción ante la Registraduría Nacional del Estado Civil
6
,
del Comité y de la solicitud de referendo. (iii) La verificación del cumplimiento de los requisitos legales e
inscripción de la solicitud de iniciativa ciudadana. (iv) La entrega al vocero del Comité del formulario de
suscripción de apoyos. (v) Recolección de apoyos. (vi) Entrega, dentro del término legal, de los formularios
debidamente diligenciados ante la Registraduría. (vii) Expedición de las certificaciones por el Registrador
Nacional del Estado Civil.
La Corte se detuvo a analizar el proceso de recolección de firmas y aclaró que con base en la Ley 130 de 1994,
los promotores de la iniciativa popular podían recibir contribuciones de particulares para “sufragar los gastos del
proceso de recolección de firmas”
7
. En adición a lo anterior, comentó que el monto de dinero que se podía
recaudar no era ilimitado. Dijo que el Consejo Nacional Electoral era el ente encargado de fijar el monto máximo
de dinero privado que podía ser gastado. Agregó que dicha financiación debía concordar con algunos principios
constitucionales, tales como el principio de transparencia y el principio de pluralismo político e igualdad en los
mecanismos de participación ciudadana. Resaltó que el primero era un instrumento encaminado a determinar con
precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos de una campaña electoral
determinada. De otro lado, describió que el segundo principio buscaba establecer los límites de gastos y los
límites a las contribuciones en las campañas electorales, razón por la cual fueron creados los topes individuales
y globales. Dijo que mediante estos se apuntó a “garantizar que una determinada opción política, así llegue a ser
la mayoritaria en un momento histórico determinado, no termine imponiéndose injustamente sobre otras
concepciones políticas igualmente válidas”
8
.
Realizadas las anteriores precisiones relacionadas con el procedimiento legislativo para convocar a un referendo,
la Corte Constitucional se detuvo a hablar acerca del alcance constitucional de la reelección presidencial. En
primer lugar, se dirigió a explicar en qué consistía el juicio de sustitución de la Constitución. Expuso que se
trataba de un método de juicio empleado por la Corte en el cual se debía demostrar que un elemento esencial y
definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto.
Especificó que este procedimiento estaba compuesto por las siguientes etapas: (i) enunciar cuál era el elemento
que sustituía la Carta Política. (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles eran sus
especificidades en la Carta de 1991. (iii) mostrar por qué era esencial y definitorio de la identidad de la
Constitución integralmente considerada. (iv) Verificar si ese elemento esencial de la Constitución de 1991 era
irreductible a un artículo de la Constitución. (v) Realizar la enunciación analítica de dicho elemento. (vi)
Determinar si dicho elemento esencial definitorio había sido reemplazado enteramente por otro.
En segundo lugar, el alto tribunal describió que el gobierno colombiano estaba regido por el principio
democrático, mediante el cual se pretendía garantizar el respeto y la constante reivindicación de un mínimo de
5
Aseveró que aquellos ciudadanos que desearan ejercer su derecho político de elaborar una propuesta de reforma constitucional, debían
conformar un comité integrado por nueve miembros.
6
La Registraduría Nacional del Estado Civil es un ente autónomo que tiene la función de garantizar la legitimidad, transparenc ia y
efectividad del proceso electoral.
7
Colombia, Congreso de la República, Ley 130 del 23 de marzo de 1994.
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Ibídem.
democracia política y social. Resaltó que una de las manifestaciones de dicho principio se veía reflejado en la
participación democrática, pues mediante ella se fomentaba la participación de la ciudadanía en los procesos de
toma de decisiones políticas. De igual forma, habló del principio de separación de poderes y recordó que con
él se esperaba distribuir con cierto grado de autonomía y libertad las ramas del poder público. Precisó que
mediante este se perseguía por un lado, limitar el alcance del poder que ejercía cada órgano y así “precaver su
indebida injerencia sobre la actividad de los asociados”
9
. Por el otro, asegurar que las diferentes ramas
desarrollaran un mayor grado de especialización institucional y le pudieran dar un manejo más técnico a sus
funciones.
En relación a lo anterior, la corporación aclaró cuál era el rol que cumplía el Presidente de la República como
representante de la rama ejecutiva dentro del Estado Colombiano. Destacó que las atribuciones
constitucionalmente asignadas le habían atribuido el liderazgo como jefe de Estado, de gobierno y suprema
autoridad administrativa. Puntualizó que bajo el esquema de gobierno consagrado en Colombia, tanto las otras
ramas del poder público como la Constitución podían realizar controles jurídicos y políticos sobre el mandatario
que evitaran concentrar su poder y desbordar las competencias que le fueron asignadas. Destacó que ello podía
verse manifestado, por ejemplo, en la duración del periodo presidencial
10
, ya que constituía un mecanismo de
control que generaba una demarcación temporal de su mandato. Adujo que con ello se evitaba que se diera una
prolongada concentración de poder en su propia persona.
Luego de realizar las aclaraciones anteriores, la Corte Constitucional arribó a varias conclusiones. Frente a la
iniciativa popular, concluyó que se violó el principio de transparencia, debido a que el recaudo de los recursos
económicos se llevó a cabo sin la autorización del Consejo Nacional Electoral. Resaltó que también se violentó
el principio de pluralismo jurídico, debido a que el monto total que podía gastar el Comité de Promotores del
Referendo era de $ 334’974.388 millones de pesos cuando en realidad utilizaron la suma de $ 2.046’328.135.81
de pesos. Con lo cual la Corte aseveró que “la organización gastó en su campaña para recolección de apoyos
ciudadanos, más de seis (6) veces lo autorizado”
11
. Para la Corte lo anterior comportó una grave y evidente
violación a los topes autorizados y con ello se puso en una situación manifiestamente privilegiada en la que
desconocieron los derechos de otras opciones políticas igualmente válidas.
Observó que también se presentaron irregularidades en el trámite del proyecto de ley, los cuales generaron vicios
insubsanables que alteraban los pilares constitucionales. Para el alto tribunal, la Ley 1354 de 2009 era
inconstitucional debido a que (i) se inició el trámite legislativo sin la expedición de la certificación contemplada
en el artículo 27 de la 130 de 1994. (ii) Fue modificado de manera sustancial la iniciativa legislativa ciudadana
durante el proceso de debate ante el Congreso de la República. (iii) De manera arbitraria fueron modificados los
números de debates requeridos en el Congreso para el caso de una ley que convocaba a referendo, pues se
redujeron a dos. (iv) Se violó el principio de publicidad, pues fue convocado el Congreso a sesiones
extraordinarias, mediante el Decreto 4742 sin haber sido publicado en el Diario Oficial, tal y como lo demandaba
el artículo 119 de la Ley 489 de 1998. (v) Ley 1354 carecía de un enunciado normativo que convocara al pueblo
a participar en un referendo, y con ello se produjo un vicio material debido a que dicho requisito era un elemento
9
Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-141, 26 de febrero de 2010.
10
Los periodos presidenciales en Colombia duran cuatro años, con la posibilidad de ser prorrogados por un solo periodo más.
11
Ibídem.
esencial de la ley. (vi) La norma introdujo la casilla del voto en blanco, a pesar de que el artículo 378 de la
Constitución Política ordenaba a que el referendo Constitucional fuera presentado de tal manera que los electores
pudieran escoger que votaban positivamente o negativamente, más no en blanco.
Finalmente, la Corte concluyó que la norma sustituía la Constitución política, pues dejó en claro que un periodo
compuesto por 12 años de gobierno superaba ampliamente el límite constitucional e histórico que existía en el
país. Argumentó que dicha situación representaba una afectación al principio de separación de poderes, debido a
que suponía la acumulación de un poder del ejecutivo “tan marcado que desfigura las características de los
sistemas presidenciales típicos hasta convertirlos en la versión deformada conocida como presidencialismo”
12
.
Para la corporación también se había violentado el principio democrático, puesto que el posicionamiento en el
gobierno durante un periodo tan largo, le daba una ventaja electoral desproporcionada en comparación con los
otros participantes de la contienda.
Para el tribunal una segunda reelección representaba igualmente una violación al principio de igualdad, ya que la
reelección presidencial por segunda vez no estaba regulada por una ley estatutaria que garantizara los derechos
de la oposición y la equidad de la campaña presidencial. Puntualizó que con ello se afectaba además, a las
minorías no vinculadas al gobierno y a la oposición. Consideró que cualquier alteración que ocurriera al ámbito
competencial del Presidente o a su estatus jurídico tenía notables repercusiones en toda la estructura estatal. Por
esta razón, notó que la posibilidad de acceder a una segunda reelección generaba grandes afectaciones en el
diseño institucional de la Constitución de 1991. Por todo lo anterior, la Corte Constitucional concluyó que la Ley
1354 de 2009 sustituía la Constitución y por ende, decidió declararla totalmente inexequible.
5. Jurisprudencia citada
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-546, 25 de noviembre de 1993
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-376, 24 de agosto de 1995
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-475, 27 de octubre de 1994
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-957, 1 de diciembre de 1999
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-1488, 2 de abril de 2000
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-261, 7 de marzo de 2001
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-737, 11 de julio de 2001
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-487, 26 de junio de 2002
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-1200, 9 de junio de 2003
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-1056, 11 de noviembre de 2003
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-473, 18 de mayo de 2004
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-780, 18 de agosto de 2004
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-523, 19 de mayo de 2005
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-473, 10 de mayo de 2005
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-1151, 11 de noviembre de 2005
12
Ibídem.
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-856, 17 de agosto de 2006
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-821, 4 de octubre de 2006
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-241, 29 de marzo de 2006
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-178, 14 de marzo de 2007
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-036, 31 de enero de 2007
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-461, 14 de mayo de 2008
● Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-577, 26 de agosto de 2009
6. Palabras clave
● Poder constituyente originario y derivado.
● Referendo.
● Principio democrático.
● Principio de separación de poderes.
● Juicio de sustitución de la Constitución.
● Autorización de una segunda reelección presidencial.
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