En torno a la revisión del régimen jurídico Internacional de seguridad marítima y protección del medio marino a la...

• Position: Profesores de Derecho Internacional Público/Universidad de Santiago de Compostela
• Pages: 43-77

En torno a la revisión del régimen jurídico Internacional de seguridad marítima y protección del medio marino a la luz del accidente del Prestige

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I Introducción. Accidente del Prestige y Buques subestándar

La trágica y gravísima catástrofe marítima producida como consecuencia del accidente del Prestige, el 13 de noviembre de 2002, cuando navegaba frente a las costas de Galicia, suscita muy diversas e importantes cuestiones en el ámbito jurídicomarítimo internacional, entre las que destaca un aspecto, sin duda, clave del problema, como es el de la prevención, por cuanto consideramos que la dramática experiencia del Prestige ha de valorarse desde una perspectiva de futuro que nosPage 44 ayude a identificar cuales son, o deberían de ser, los medios e instrumentos capaces de prevenir e impedir que la larga lista de accidentes marítimos que se producen en muy distintos escenarios, pero con especial intensidad frente al litoral gallego, siga aumentando de forma tan alarmante con los consiguientes riesgos medioambientales sobre los ecosistemas marinos y repercusiones económicas y sociales ¹.

Ante esta cadena de desastres marítimos ², hay que admitir que el naufragio del Prestige no es un hecho casual y aislado, sino la consecuencia lamentable de una serie de factores ligados al incremento del tráfico marítimo de hidrocarburos y a la proliferación dentro de este sector de prácticas que tienden a primar los intereses comerciales en defecto de la seguridad de los buques y de sus tripulaciones. En efecto, la existencia de una mayoría de «pabellones de conveniencia», el envejecimiento de la flota de petroleros y la externalización masiva de su gestión son, entre otras, circunstancias que favorecen la navegación de los llamados «buques subestándar», esto es, aquellos que por sus deficiencias de construcción, estado de conservación, dotación o equipo no cumplen las normas internacionales sobre seguridad marítima y, por ello, suponen un riesgo evidente para el litoral y sus recursos vivos, poniéndose así de manifiesto la íntima relación que existe entre la seguridad de la navegación y la protección del medio marino ³.

A la vista de un panorama como este, trasciende, como decíamos, la imperiosa necesidad de aplicar o articular mecanismos de prevención capaces de controlar y restringir la navegación de los buques que como el Prestige trasportan mercancías o sustancias peligrosas y no cumplen las más básicas reglas y estándares internacionales en materia de seguridad marítima y de protección y preservación del medio marino. A este respecto hay que recordar, ante todo, que ya existen hoy importantes instrumentos jurídico-internacionales que imponen un amplio abanico de obligaciones relacionadas con la seguridad en el mar y la prevención, control y lucha contra la contaminación, entre los que destaca la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (CNUDM). A este instrumento general hay que sumar una compleja red de Convenios y Resoluciones aprobadas en el marco de la Organización Marítima Internacional (OMI), como, entre otros, el Convenio internacional para prevenir la contaminación por buques de 1973 y el Protocolo de 1978 (MARPOL 73/78), el Convenio sobre la seguridad de la vida humana en el mar de 1974 (SOLAS 74) y sus Protoco-Page 45los de 1978 y 1988, y el Convenio sobre el reglamento internacional para prevenir abordajes de 1972 (COLREG 72), en los que se contiene un extenso elenco de reglas y estándares internacionales relativos, entre otras materias, a la construcción, equipo y condiciones de navegabilidad de los buques, a su dotación, condiciones de trabajo y capacitación de las tripulaciones.

Ahora bien, el problema, como decimos, se suscita, fundamentalmente, desde la perspectiva de los instrumentos de control y ejecución de que disponen los Estados para exigir el cumplimiento de estas obligaciones, desde la triple perspectiva del Estado del pabellón, del Estado ribereño y el Estado del puerto. Pues, si el marco normativo jurídico-internacional atribuye a cada una de estas figuras importantes competencias destinadas a asegurar el cumplimiento de las normas en materia de seguridad marítima y de protección y preservación del medio marino, la efectividad de tales competencias resulta afectada por la fragilidad del Derecho del Mar (II), en función de la negligencia del Estado del pabellón, amparada por la existencia de banderas de conveniencia (1), y, sobre todo, por las dificultades del Estado ribereño para prevenir e impedir la navegación de buques subestándar que transportan mercancías o sustancias peligrosas a través de sus espacios marítimos, y muy especialmente en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) (2).

En este sentido, son las competencias reconocidas al Estado ribereño en la ZEE las que centran el conjunto de cuestiones desde las que planteamos en este trabajo el análisis del accidente del Prestige, como caso paradigmático que ilustra con claridad meridiana los problemas que se derivan de los limitados poderes de actuación que la CNUDM reconoce al ribereño en este espacio, sin desconocer la relevancia que tienen en este marco las competencias atribuidas al Estado del puerto -aun debilitadas por las dificultades que suscita su operatividad práctica- en la medida en que puedan traducirse en un impedimento para la navegación de los buques subestándar (3).

El examen hasta aquí propuesto tiene como objeto confirmar, como ya anticipábamos, la fragilidad e insuficiencia de los mecanismos que ofrece el marco normativo del actual Derecho del Mar para prevenir accidentes y catástrofes marítimas como las del Prestige. A la luz de esta consideración, resulta evidente la necesidad de plantear una dinámica de aplicación efectiva y de revisión del Derecho del Mar (III), que se traduzca en un fortalecimiento de las competencias de control y ejecución del Estado ribereño en la ZEE (1), y que se centre en el aprovechamiento y aplicación efectivos de todas las posibilidades que el ordenamiento jurídico-marítimo internacional ofrece (A).

Desde este mismo planteamiento se pone de manifiesto que estas medidas de actuación no resultan suficientes para hacer frente a todos los problemas que suscita la navegación de los buques subestándar en los espacios marítimos del ribereño. Por esta razón, resulta oportuno proceder a una revisión del régimen jurídico de la ZEE (B) que permita a los Estados ribereños disponer de las competencias e instrumentos necesarios para poder actuar eficazmente en la prevención de accidentes como el del Prestige, controlando e impidiendo -en su caso- la navegación de los buques que supongan una amenaza para la seguridad marítima y la protección del medio marino, en la línea de una dinámica de «territorialización» conforme a la cual puedan adoptar medidas de control y ejecución de carácter preventivo; y todo ello apoyado en una revitalización de la figura del Estado del puerto orientada a que pueda ésta contribuir eficazmente a prevenir la navegación de los buques subes-Page 46tándar en el ámbito de políticas concertadas y de cooperación internacional en el plano regional y subregional (2).

II El accidente del Prestige como consecuencia de la fragilidad del derecho del mar

1. Las obligaciones del Estado del pabellón en materia de protección y preservación del medio marino Banderas de conveniencia y buques subestándar

La Convención de 1982 confiere de forma prioritaria al Estado del pabellón la responsabilidad de garantizar que los buques que enarbolen su bandera o estén registrados en su territorio acaten las reglamentaciones internacionales existentes, ejerciendo de manera efectiva su jurisdicción y control sobre los mismos. A tal efecto, están obligados a dictar leyes y reglamentos que como mínimo deben asegurar la aplicación de las reglas y estándares internacionales generalmente aceptados, imponiendo así un límite sustancial a la competencia normativa de dichos Estados, pues no podrán establecer una legislación por debajo del umbral establecido por dichas reglas y estándares, cuyo respeto deben asegurar, aunque estos, si lo estiman oportuno, podrían aprobar una reglamentación más rigurosa a fin de asegurarse de que los buques que enarbolen su pabellón no representen un riesgo de contaminación.

La posición del Estado del pabellón se ve reforzada significativamente al atribuírsele una competencia de control y ejecución preferente de las normas internacionales y nacionales dictadas en la materia. En efecto, en el artículo 217 se requiere a estos Estados que tomen las medidas necesarias para garantizar la aplicación de las reglas y estándares internacionales, así como de las leyes y reglamentos que haya dictado a tal efecto, incluida la prohibición de zarpar hasta que cumplan con...