Tipos de acuerdos internacionales celebrados por España: al hilo del proyecto de Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales de noviembre de 2013

• Author: Antonio Pastor Palomar
• Position: Universidad Rey Juan Carlos
• Pages: 331-337

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1. El Proyecto de Ley de Tratados y otros Acuerdos internacionales (BOCG-10-A-72-1-C1, de 5 de noviembre de 2013), en fase de tramitación en las Cortes Generales durante las primeras semanas de 2014, ha reavivado en un plano institucional el debate jurídico-político sobre el alcance y la razón de ser de la regulación de los tres tipos de acuerdos internacionales que España celebra en el ámbito del Derecho inter-nacional público, o tomando a este ordenamiento como referencia, a saber: tratados, acuerdos internacionales administrativos o ejecutivos y acuerdos internacionales no normativos. Esta tipología puede adjetivarse como clásica al ser producto del Derecho y la práctica vigentes. Se ha debatido en la fase de informe del Anteproyecto de Ley por los distintos Ministerios y por las Comunidades Autónomas, como se constata en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 808/2013, de 3 de octubre. También, se ha discutido la tipología en los trámites de enmienda en las Cortes, por ejemplo, en las enmiendas a la totalidad presentadas por los grupos EAJ-PNV y la Izquierda Plural (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados Pleno y Diputación Permanente, núm. 165, de 12 de diciembre de 2013). El debate responde a distintas razones políticas y jurídicas según quién lo haya suscitado. Lo que interesa estudiar ahora, brevemente, es si los términos del renacido debate quedan corroborados por la fértil práctica española en la materia y si ésta es coherente jurídicamente, lo que, en buena medida, dependerá de una operación de calificación del acuerdo internacional por el órgano consultivo adecuado.

   El citado Dictamen 808/2013 del Consejo de Estado, a propósito del Anteproyecto de Ley, afirma que la triple tipología dejaría fuera a «otros muchos acuerdos que pueden celebrarse entre sujetos internacionales o con sujeción o sometimiento al Derecho internacional, como son, a título de ejemplo, los acuerdos celebrados por escrito entre un sujeto de Derecho internacional y un ente u organismo que carece de subjetividad internacional, que no pueden calificarse de tratados por sus sujetos, de tal modo que, si contienen derechos u obligaciones jurídicas y se celebran al margen de cualquier tratado previo, carecen de encaje en las categorías del anteproyecto, o los acuerdos suscritos entre sujetos de Derecho internacional que se sustraen expresamente de dicho ordenamiento jurídico» (p. 20). Además, el Consejo de Estado entiende que el concepto de acuerdo internacional administrativo puede ser más amplio, con arreglo a su propia doctrina (Dictámenes 826/92, 1401/92 y 1738/94), que el de un acuerdo con cobertura formal y material en un tratado anterior, albergando a «aquellos en

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   los que se tratan cuestiones propias de la actividad administrativa, que se ocupan de materias que la Administración puede regular por propia autoridad, versando sobre cuestiones que en el Derecho interno están reguladas por vía reglamentaria y no de rango legal, sin afectar ni modificar, por tanto, la normativa legalmente establecida ni exigir medidas legislativas para su ejecución por los Estados que los suscriben» (p. 21). Así, el Consejo de Estado se apoya en el Informe de la Abogacía General del Estado de 15 de octubre de 2003 y concluye que se hace conveniente «una revisión de tales conceptos».

   Pues bien, tales consideraciones revelan dos cosas: primera, que resulta fundamental la operación jurídica de calificación previa a la conclusión del acuerdo, para adecuar la naturaleza de éste a la voluntad de las partes; segunda, que en la práctica se celebran por el Estado y sus órganos otro tipo de acuerdos con un elemento inter-nacional (contratos, convenios de colaboración, acuerdos inter-administrativos, entre otros) que se rigen por un ordenamiento jurídico interno y quedan al margen del Derecho internacional. La dificultad de la calificación de la acción concertada inter-estatal se evidenció en relación con los acuerdos de asistencia financiera o rescate a Grecia, en concreto, el Acuerdo entre Acreedores de 8 de mayo de 2010, celebrado entre quince Estados miembros de la UE, y el Acuerdo de Servicio de Préstamo de 8 de mayo de 2010, entre catorce Estados miembros de la UE y KFW actuando por Alemania, de una parte, y Grecia y el Banco de Grecia, de otra parte (BOE núm. 117, de 13 de mayo de 2010). Ambos acuerdos se tramitaron en España como tratados internacionales, no como contratos, a pesar de la existencia de una cláusula de sometimiento de las obligaciones no contractuales al Derecho inglés, y aunque en el Acuerdo de servicio de préstamo participasen entidades de Derecho interno. En efecto, según el art. 2.4 del Acuerdo entre acreedores, el compromiso de cada parte está sujeto a las respectivas normas constitucionales de celebración de acuerdos y, éstos, comportan obligaciones financieras para la Hacienda Pública e inciden en materia de ley en España.

   A continuación, se analizará con mayor detalle la importancia de la calificación sobre la base de la triple tipología clásica en la práctica internacional de España pero, primeramente, debe realizarse una consideración sobre ese cuarto grupo de acuerdos con elementos internacionales sometidos al Derecho interno. En efecto, podría concluirse que ese grupo heterogéneo...