El sistema autonómico en España

• Author: Jaime Ferri Durá, Nur Azizah
• Pages: 59-91

© Editorial UOC Capítulo A. El sistema autonómico en España

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Capítulo A

El sistema autonómico en España

A-1. Introducción, desde la transición

Para comprender el actual sistema político español es necesario

conocer bien el sistema autonómico, ya que ambos sistemas están inte-

rrelacionados. El sistema que desarrolla la distribución territorial del

poder, el autonómico, también empieza a gestarse durante el período

de la transición a la democracia, que se inicia una vez muerto el dic-

tador Franco, en noviembre de 1975, y llega –como sucede en el caso

del sistema político– hasta la aprobación de la vigente Constitución

en diciembre de 1978. Pero es con posterioridad a la aprobación de

la Constitución cuando el sistema autonómico se desarrolla y articu-

la, pues una de sus características principales es que no termina de

perfilarse en la Norma fundamental, en la que queda abierto. Entre

otras razones, porque no hay acuerdo entre las fuerzas políticas que

lo establecen sobre un modelo definido y acabado de articulación del

poder en el territorio. Y quizá también porque, por aquel entonces, no

tienen el mismo valor las demandas que se realizan desde los diferen-

tes territorios que componen España. Por lo que se considera que el

conjunto de reglas que regulan la capacidad de cada territorio no tiene

que ser igual y uniforme para todos, en principio, y es preferible dejarlo

así abierto, sin terminar.

La Constitución no establece un sistema definitivo y cerrado en esa

cuestión crucial –como suele ser habitual en otros ordenamientos–,

sino que posibilita distintas respuestas que, a lo largo de los años, se

van a desarrollar; por lo general, otorgando, en un primer momento,

capacidades a las Comunidades Autónomas más renombradas que,

pasados unos años, se extienden a todas las demás. Así ocurre ya en

la transición, antes de aprobarse la Constitución, con las denominadas

«Preautonomías», que primero se concedieron a los territorios más

renombrados (Cataluña, el País Vasco y Galicia), y después se gene-

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ralizaron prácticamente a todos los territorios que lo reclamaron. Por

lo que, una vez producida la generalización a todos los territorios, es

habitual que, pasado un cierto tiempo, se vuelvan a reavivar las deman-

das de las primeras, que retoman la demanda de mayor capacidad, de

más poder. Generándose así, sobre todo para los observadores más

recalcitrantes, una supuesta espiral centrífuga inacabable; lo que también

conlleva que se genere una opinión que reclama, con más o menos

justificación, el cierre conclusivo del sistema.

Para ver todo ello, resumido ahora de forma esquemática, conviene

observar cómo se construye el sistema a lo largo del tiempo, lo que

nos permitirá ver los principales elementos que lo van constituyendo y

analizar las mutuas influencias que se establecen entre los mismos, así

como su repercusión en el sistema político español. Es por ello por lo

que la explicación que se ofrece, en aras de clarificar los hechos y resul-

tar más didáctica, sigue el orden cronológico en que se produjeron los

hechos. Así, hay que partir necesariamente de la aludida transición, ya

que es el período en el que se pone en marcha el proceso que conduce

hasta el presente; si bien, anteriormente, el territorio también ha estado

definido por decisiones que deben conocerse, ya que han marcado su

devenir, en general con políticas de uniformadora centralización, con

un orientación a la que se oponen las determinaciones que empiezan a

adoptarse a partir de la transición democrática.

En el período de cambio indicado y venciendo numerosos pro-

blemas, se pasa del peculiar autoritarismo de la última etapa de la

dictadura a una democracia que puede calificarse como convencional,

homologable en términos comparativos con las de los países de nues-

tro entorno; y a la vez, también entonces se inicia el recorrido que lleva

desde el tradicional centralismo, que durante siglos rige las relaciones

con la periferia y que en el franquismo se hizo muy rígido, a inten-

tar construir un sistema en el que los distintos territorios, unos con

demandas históricamente arraigadas y otros –podríamos decir que–

«recién llegados», van a disponer de capacidad para autogobernarse;

todo lo cual implica transformaciones de gran calado que, por lógica,

encuentran numerosas resistencias.

El autogobierno va a suponer que los territorios, antes subordi-

nados al gobierno central, pasen a tener poder político, basado, junto

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a otros medios, en la capacidad legislativa de cada uno de ellos en el

ámbito de sus competencias, que estarán señaladas en la Constitución

y recogidas en sus respectivos Estatutos de autonomía, cuando así sea

decidido. A lo largo del tiempo, dado que el sistema queda abierto,

las competencias se amplían, normalmente, reformando los referidos

Estatutos; y el nuevo poder político va dotándose de estructuras y

recursos, como son las instituciones que se crean o los actores políticos

que se asientan en cada autonomía. Todo ello provoca una transfor-

mación de la tradicional dinámica jerárquica y centralista que, particu-

larmente en el franquismo, configuraba todo el territorio. El sistema

resultante será mucho más complejo, estableciéndose dinámicas y

relaciones con nuevos actores, con instituciones diferentes, generando

multitud de procesos inéditos hasta entonces; como los que propician

las propias Comunidades Autónomas entre ellas y con el Gobierno

central, como los que se generan con la incorporación de España, en

1986, a la –actual– Unión Europea, incluso con la mayor influencia que

adquiere, en todo ese tiempo, la globalización económico-financiera.

Una de las dificultades que tienen los cambios emprendidos a

nivel territorial, es que la construcción del nuevo sistema se inicia

sin apenas modificar la estructura institucional centralista existente1,

pues se mantienen algunas de sus piezas más importantes; quizá para

1 Conformada por Diputaciones Provinciales, salvo en el País Vasco y Navarra,

donde hay Diputaciones forales, y en las islas, con Cabildos para las Canarias y

Consejos Insulares en las Baleares. Posteriormente, a principios de la década de

1980, las Comunidades Autónomas uniprovinciales absorberán sus correspon-

dientes Diputaciones; también se dispone de los Gobiernos Civiles, en cada

provincia, que formarán parte de esa estructura centralista y serán sustituidos,

mediada la década de 1990 durante el primer Gobierno de José M. Aznar, por

las Subdelegaciones del Gobierno, que tendrán al frente las Delegaciones del

Gobierno en cada Comunidad Autónoma. El punto de llegada de esta estruc-

tura centralista que atravesando las provincias alcanza a los municipios son los

Ayuntamientos, la institución que presta servicios en prácticamente todos las

agrupaciones urbanas existentes, aunque sean muy pequeñas; durante la dictadura

sus alcaldes, nombrados por el Ministro de Gobernación, también eran jefes

locales del Movimiento, el partido único del franquismo. Confundiéndose, en los

distintos ámbitos, las funciones políticas represivas con la gestión de servicios

públicos.