Seguro de desempleo en tiempos de crisis
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Desde comienzos del siglo XX, los programas de ayuda a los trabajadores que han perdido su puesto de trabajo se han convertido en un elemento importante de los mercados de trabajo y actualmente se pueden en-contrar en más de 70 países. Pero la controversia en torno a estos programas es tan grande hoy como en el momento en que se crearon. A continuación se ofrece una entrevista con Janine Berg, experta de la OIT en mercados de trabajo.
Trabajo: ¿Qué importancia tiene el seguro de desempleo como respuesta a la crisis económica y financiera mundial?
Janine Berg: La reciente crisis internacional ha demostrado una vez más la importancia del seguro de desempleo. El seguro de desempleo no sólo protege a los trabajadores frente a la carga financiera de la pérdida del puesto de trabajo, sino que también ayuda a mitigar los efectos de una recesión median- te el fomento del consumo. Muchos países todavía carecen de sistemas de protección de desempleo; otros tienen programas, pero con bajos índices de cobertura. Dada la importancia del seguro de desempleo como respuesta política a la crisis, los países deberían tomar medidas para introducir o ampliar los programas. Algunos países, como Estados Unidos y Brasil, por ejemplo, han incluido la extensión de las prestaciones por desempleo en el marco de su respuesta fiscal a la crisis. Prolongar el plazo en que el beneficiario del seguro de desempleo recibe ayuda constituye una medida importante, pero sería positivo complementarla con políticas que amplíen la cobertura a los trabajadores que antes no tenían derecho a las prestaciones.
Trabajo: ¿Cuáles son las diferentes formas de com-pensar el desempleo?
Janine Berg: La compensación a los desempleados puede adoptar formas diferentes: indemnización, seguro de desempleo, subsidio de desempleo, programas de trabajo y el auxilio tradicional a los pobres. Cada una de estas formas responde a diferentes objetivos políticos, con las correspondientes ventajas e inconvenientes para trabajadores, empleadores y gobiernos. No obstante, todos estos programas ofrecen a los trabajadores un colchón que amortigua el coste financiero de la pérdida del puesto de trabajo y, con ello, los efectos económicos de una recesión.
Trabajo: ¿Puede decirnos algo más sobre las diferencias entre las distintas formas de ayuda a los desempleados?
Janine Berg: La indemnización es una prestación pagada por el empleador al empleado al rescindir el contrato de trabajo. Se supone que las empresas sujetas a normas legales de indemnización invierten más en su plantilla, debido a su mayor vínculo con ella. Los críticos aducen que esta política vulnera la movilidad, que puede empeorar la situación financiera de una empresa durante una crisis económica y que los trabajadores corren el riesgo de perder sus prestaciones si una empresa se declara en quiebra.
El seguro de desempleo se suele financiar con cotizaciones pagadas por los empleadores, los trabajadores y los gobiernos. Las prestaciones proporcionan protección económica a los trabajadores despedidos, a la vez que garantizan que los trabajadores dispongan de tiempo suficiente para encontrar un trabajo adecuado a su nivel de conocimientos y experiencia, potencialmente mejorando la productividad global de la economía y facilitando los procesos de reestructuración. No obstante, es criticado porque fomenta el desempleo si las prestaciones son tan altas que los trabajadores prefieren el ocio al trabajo.
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El subsidio de desempleo es un programa de prestaciones sometidas a control de recursos que tiene por objeto ayudar a los trabajadores con más necesidades. Los programas tradicionales de auxilio a los pobres, también conocidos como asistencia social o programas de bienestar, se dirigen de forma similar a los más necesitados. Los programas de trabajo pagan el salario mínimo o menos, a veces en especie, a cambio de trabajo.
Trabajo: Históricamente, ¿se tardó mucho en conseguir que el concepto de ayuda a los desempleados fuera ampliamente aceptado?
Janine Berg: Una de las primeras formas de asistencia social patrocinada por un gobierno fueros las Leyes de Pobres inglesas, promulgadas en 1598 para prestar apoyo económico a las mujeres, niños y ancianos pobres. En el siglo XIX, la mayor parte de la ayuda concedida a los desempleados procedía de los sindicatos, las federaciones obreras y otros colectivos. Teniendo en cuenta la reticencia de los países a aplicar cualquier tipo de protección para los desempleados entre 1596 y 1905, ha sido impresionante que un sistema tan revolucionario como el seguro de desempleo haya conseguido una aceptación tan amplia en el siglo XX.
La primera Recomendación adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT fue la Recomendación sobre el desempleo de 1919: recomienda que cada Estado miembro de la OIT establezca un sistema efectivo de seguro de desempleo. Muchos de los programas europeos empezaron voluntariamente y luego se hicieron obligatorios y más generosos mediante incrementos de la tasa de sustitución y de la duración de las prestaciones. No obstante, en la década de los noventa, muchos de los programas añadieron condiciones para seguir percibiendo las prestaciones una vez transcurrido un plazo determinado, como seis meses o un año, con el fin de mejorar la reintegración en el mercado de trabajo y reducir el nivel de desempleo de larga duración.
Trabajo: Ante la creciente informalidad de muchos mercados de trabajo, ¿es el seguro de desempleo el enfoque correcto?
Janine Berg: En los países en desarrollo, la presencia de un sector informal urbano dificulta el seguimiento. Como han argumentado algunos críticos, a los beneficiarios les es posible trabajar en la economía informal mientras perciben prestaciones por desempleo. Pero la cuestión más importante en cuanto a la informalidad es que muchos de los trabajadores se ven excluidos de la percepción de prestaciones. Lo que se necesita aquí es una cartera de programas que aborden las necesidades contrapuestas de la población activa. Así, los gobiernos podrían combinar algún tipo de sistema de seguro, financiado por gobiernos, empleadores y trabajadores, con políticas activas de mercado de trabajo financiadas por los gobiernos. Entre éstas se incluyen programas de formación, programas de trabajo, subvenciones de empleo a empresas y servicios del mercado de trabajo.
Trabajo: ¿Es adecuado el seguro de desempleo para los países en desarrollo?
Janine Berg: Muchos de los actuales países en desarrollo de renta media son tan ricos y tan indus- trializados como lo fueron los países industrializados cuando promulgaron por primera vez el seguro de desempleo. Si los países en desarrollo de renta media deciden adoptar un programa de seguro de desempleo, es posible que también necesiten adoptar otros, como programas de obras públicas o de formación, con el fin de garantizar que los trabajadores informales también tengan acceso a protección de renta en tiempos difíciles.
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Las crisis financieras suelen tener efectos duraderos sobre el empleo. Como término medio, se tarda casi cinco años para que la tasa de desempleo vuelva a los niveles anteriores a la crisis. Sin embargo, hay variaciones significativas entre países por lo que se refiere al ritmo de la recuperación del mercado de trabajo. Tanto Argentina como la República de Corea iniciaron importantes programas de empleo durante una crisis y lograron reducir a aproximadamente tres años el período de recuperación de los niveles de empleo que existían antes de la misma.
Sus intervenciones se centraron en:
* Aplicación de medidas de empleo globales: El programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados de Argentina proporcionó apoyo al ingreso (a cambio de contraprestaciones laborales) a las familias cuyas "cabezas de familia" estaban des-empleadas debido a la crisis. El programa llegó a beneficiar hasta a un 11 por ciento de la población activa y se estima que contribuyó a reducir el desempleo en un 2,5 por ciento. El costo para el erario público, en torno al 0,5-1,0% del PIB, fue relativamente limitado. Los programas activos del mercado laboral aplicados en la República de Corea contribuyeron a mejorar las competencias laborales y las oportunidades de trabajo de la mayoría de los demandantes de empleo. Dichos programas se pusieron en práctica rápidamente tan pronto comenzó la crisis respectiva, lo que permitió reducir el riesgo de desempleo de larga duración y de exclusión social. El programa de obras públicas de la República de Corea dio trabajo a aproximadamente el 70% de los 1,7 millones de desempleados que había en el país, y se tradujo en una reducción de 2% de la tasa de desempleo. Sin embargo, el empleo no regular, que creció durante la crisis, sigue siendo hoy una de las principales fuentes de desigualdad salarial.
* Apoyo a las pequeñas y medias empresas: La República de Corea dio prioridad al crédito para las pequeñas y medianas empresas destinado a inversiones en tecnología y aumento de la competitividad, como una parte importante de la estrategia de recuperación. Además, el Gobierno alentó a los bancos a que otorgaran préstamos directos a las empresas más pequeñas.
* Protección social: Argentina extendió la cobertura de la pensión mínima a 1,7 millones de personas adicionales, beneficiando en particular a quienes ya habían agotado sus derechos a prestaciones de la seguridad social. La República de Corea amplió considerablemente la cobertura del seguro de empleo y la duración de las prestaciones de desempleo. El costo de dichas medidas fue relativamente bajo, y se financió en gran parte con contribuciones de los empleadores y los trabajadores; en 1999 alcanzó su nivel máximo, que se situó en alrededor del 1,4% del PIB, y se redujo a 0,3% a partir de 2001.
En 2006, Bahrein se convirtió en el primer país del Oriente Medio en poner en práctica un régimen de seguro de desempleo, en el contexto más amplio de la reforma del mercado de trabajo. La OIT prestó asistencia técnica en lo que se refiere a la evaluación de la viabilidad de tal sistema, redactando la legislación y apoyando su aplicación.
El sistema abarca por igual a todos los trabajadores, tanto nacionales como extranjeros, y es financiado por las contribuciones de los trabajadores, los empleadores y el Gobierno, cada uno de los cuales aporta una suma equivalente al 1% de los salarios El régimen de seguro de desempleo ofrece dos tipos de prestaciones a los solicitantes de empleo que buscan empleo activamente: (1) una indemnización por desempleo relacionada con los ingresos, abonada a los solicitantes de empleo que hayan cumplido un período mínimo de cotización; y (2) una ayuda de desempleo a tanto alzado, que se paga a quienes buscan empleo por primera vez y a los demandantes de empleo que no cumplen el período mínimo de cotización.
Debido al reducido número de despidos registrado hasta fines de 2008, el régimen ha tenido que sufragar pocos subsidios de desempleo por el momento. Sin embargo, si el número de despidos aumentara en el futuro como consecuencia de la crisis, el país cuenta ya con un sistema capaz de brindar seguridad de los ingresos a los solicitantes de empleo, y al mismo tiempo, de apoyar activamente su retorno al empleo, vinculando las prestaciones en metálico a la participación en actividades de formación, de determinación de puestos adaptados a sus competencias laborales y de orientación profesional organizadas por las oficinas de empleo.
