Seguridad social universal centrada en el ciudadano

• Author: Gabriel Martínez, Nelly Aguilera y Martha Miranda
• Pages: 3-22

BIENESTAR Y POLÍTICA SOCIAL

VOL. 9 NÚM. 1, pág. 3-22

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SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

CENTRADA EN EL CIUDADANO*

Gabriel Martínez

Conferencia Interamericana de Seguridad Social

gabriel.martinez@ciss.org.mx

Nelly Aguilera

Conferencia Interamericana de Seguridad Social

nelly.aguilera@ciss.org.mx

Martha Miranda

Conferencia Interamericana de Seguridad Social

martha.miranda@ciss.org.mx

Resumen

ste ensayo revisa la situación de la protección social en México, así como diversas

propuestas y opciones para su reforma. Una guía es el concepto de piso de protección

social que han definido la Organización Internacional del Trabajo y la Organización Mundial

de la Salud. Se tratan temas de forma más general bajo los grandes apartados de programas de

familia, pensiones, salud y empleo, así como los temas de financiación. Establecer un marco de

servicio al ciudadano se considera indispensable para entregar los beneficios de la seguridad

social universal.

E

Palabras clave: seguridad social, programas de empleo, programas de familia, sistemas de pensiones, servicios

de salud, seguro de salud.

Clasificación JEL: I38, J08, O15, O54.

* Partes de este ensayo provienen de investigaciones elaboradas durante 2012 bajo un acuerdo entre la agencia

pública de Investigación para el Desarrollo Internacional de Canadá (IDRC) y la Conferencia Interamericana

de Seguridad Social (CISS), un organismo internacional que agrupa a organismos de toda América. Los investigadores

desarrollaron su trabajo con plena independencia. Se efectuaron foros de consulta previa acerca de la problemática

del empleo y la protección social con la sociedad en general, así como foros de debate para difundir el tema y

abogar por una discusión abierta y participativa. El lema para este esfuerzo fue Pensando en un México

Inclusivo. Una colección de diversos documentos y eventos efectuados se encuentra en http://

pensandoenunmexicoinclusivo.org.mx/index.php/mexico-incusivo. Este documento no representa la opinión

de IDRC, de la CISS o de ninguno de sus miembros.

Introducción

éxico necesita que el sistema de protección social evolucione hacia un régimen general que

mejore los resultados de justicia y favorezca la capacidad de interacción con los ciudadanos.

Este documento discute opciones de evolución a los grandes programas (excepto al seguro de

salud que se trata en otro documento de este volumen) y los retos de financiamiento.

M

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SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL CENTRADA EN EL CIUDADANO

Después de aproximadamente dos décadas y media de reformas económicas—que

aproximadamente inician con la apertura comercial del final de los ochenta—la política social ha

tenido una transformación importante, pero en el aspecto crítico de lograr una sociedad más justa

y de proveer seguridad social a una proporción creciente de familias, los resultados no pueden

presumirse. Una política social para combatir la pobreza extrema basada en la entrega de beneficios

en especie por empresas paraestatales fue sustituida por programas generalmente reconocidos

como exitosos en generar posibilidades de consumo y creación de capital humano. El programa

Progresa/Oportunidades ha sido el estandarte de esa estrategia. Las reformas a la seguridad

social se han consolidado en el ámbito de pensiones y han provisto estabilidad operativa y

financiera que deriva en mejores servicios, pero la cobertura de la seguridad social se ha estacionado

en torno a la mitad de la población por dos décadas. Si bien se ha disminuido el riesgo de inflación

y crisis monetarias que devastó a los programas sociales entre los setenta y los noventa, es

evidente que el ciclo económico tiene un fuerte efecto sobre el bienestar. El advenimiento de la

“Gran Recesión” a partir de 2007 ha tenido secuelas que siguen siendo importantes sobre el

crecimiento del empleo y los salarios. En ausencia de un régimen general de seguridad social que

permita a los ciudadanos integrar actividades en escuela, trabajo, familia y servicios de salud y

sociales, es poco probable que se tengan ganancias importantes en universalizar la seguridad

social.

En México, existen factores que han limitado la expansión de los programas públicos que

ofrecen protección social tales como las restricciones presupuestarias que han enfrentado los

gobiernos tras varios episodios de crisis financieras, un mercado laboral que opera con un sector

informal de tamaño considerable, y la falta de coordinación institucional para llevar a cabo la

integración de los programas de asistencia y seguridad social. Esta situación se ha visto agravada

recientemente ante la crisis mundial en un ambiente de globalización para la creación de empleos

estables y de calidad. Es conveniente que al establecer las políticas de protección social éstas

vayan de la mano de políticas laborales que permitan sinergias para promover el desarrollo

económico (Bonilla 2003, CAF 2007, Espinoza 2003, Robalino et al. 2012, Sarfati 1999). Considerando

lo anterior, en este documento se presenta un diagnóstico de la situación actual del sistema de

protección social en México dadas las condiciones existentes en el mercado laboral con el propósito

de facilitar la tarea de mejorar los programas que están en operación e identificar programas

faltantes.

La gran mayoría de los programas de protección social pueden englobarse en cuatro tipos:

pensiones, para el bienestar de la familia seguro y provisión de servicios de salud; y, para la

protección del empleo. Para examinarlos se identifican en este documento tres componentes o

estratos que difieren por el rol que tiene cada uno. La protección básica se otorga a través de un

primer estrato, que otorga un piso mínimo de bienestar compuesto por programas financiados

prácticamente en su totalidad por el gobierno (federal o local).1 Un segundo estrato otorga

1 En publicaciones de la OCDE (OCDE 2012a), el primer estrato es predominantemente no contributivo, pero

más generalmente, se define porque los beneficios son independientes de las contribuciones. Sin embargo, es

común que las garantías estatales a beneficios mínimos y los componentes contributivos estén entrelazados.

Por ejemplo, las pensiones mínimas garantizadas asociadas a las cuentas individuales de ahorro para el retiro que

regula la Ley del Seguro Social se derivan en parte de contribuciones y en parte de la garantía estatal. Esto

ejemplifica por qué la clasificación del sistema de pensiones debe ser evolutiva.