Sector voluntario, creación de empleo y política social. Ilusiones y oportunidades

• Author: Virginie PÉROTIN
• Date: 01 September 2001
• Published date: 01 September 2001
• DOI: http://doi.org/10.1111/j.1564-913X.2001.tb00059.x

Revista Internacional d el Trabajo, vol. 120 (2001), núm. 3

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Sector voluntario, creación de empleo

y política social. Ilusiones

y oportunidades

Virginie PÉROTIN*

Las organizaciones voluntarias y no lucrativas han suscitado última-

mente gran interés en varios países industrializados. La mayor

visibilidad del sector voluntario, que coincide con un estancamiento de

los recursos del sector público y un elevado desempleo, y su manifiesta

capacidad para resolver mejor que los gobiernos ciertos problemas

sociales han inspirado la idea de que podría reducirse considerable-

mente el desempleo mediante la creación de empleo en organizacione s

no lucrativas, especialmente en las que prestan servicios sociales y

comunitarios. Ahora bien, la capacidad de expansión del sector volun-

tario puede ser escasa y depender de la financiación pública. El

aumento de la aportación de fondos públicos a las o rganizaciones

voluntarias que prestan servicios sociales y comunitarios sólo estaría

justificado en el caso de que esas organizaciones lograran objetivos de

política social de forma más eficaz que las organizaciones públicas o

lucrativas. Aunque tal vez no sea realista ni conveniente transfo rmar el

sector voluntario en un proveedor de servicios sociales a gran escala,

este sector puede ser hoy día, como lo ha sido en el pasado , una impor-

tante fuente de innovación en el campo de la prestación de servicios

sociales. En este artículo exponemos concisamente los términos del

debate que esta cuestión ha suscitado, examinando las fuentes y la posi-

bilidad de crear empleos en organizaciones voluntarias, además de las

consecuencias que en la política social podría tener una mayor partici-

pación del sector no lucrativo.

* El presente artículo se basa en investigaciones realizadas por la autora cuando trabajaba

en el Grupo Interdepartamental de Análisis e Inform es de la OIT. Se agradece profundamente el

acceso a la información y la cooperación prestada por el proyecto de estudio comparado del sector

no lucrativo de la Universidad Johns Hopkins.

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Varios factores han contribuido a que se considere con renovada

atención el sector voluntario1. En buena parte, el debate de los últim os

veinte años sobre la privatización ha estado motivado por las «carencias

del Estado», ejemplos de ineficacia achacable concretamente a la inter-

vención de los poderes públicos. En ciertos casos, se ha pensado que los

costos provocados por esas carencias superan con creces los beneficios

que podrían obtenerse de la intervenci ón estatal cuando fallan los mer-

cados. En determinados países, esas consideraciones, unidas a la preo-

cupación por los déficit públicos, han hecho que el Estado reduzca

considerablemente la prestación directa de servicios sociales. Al mismo

tiempo, la persistencia de altas tasas de desempleo y el rápido cambio

económico y social han estado acompañados de formas de exclusión

social que se consideraba que los sistemas de posguerra del Estado de

bienestar no han afrontado correctam ente. A resultas de todo ello, el

sector no lucrativo ha ido apareciendo cada vez m ás com o un posible

proveedor de servicios sociales y ha sido reconocido com o un colabora-

dor de las autoridades en la lucha contra la exclusión social. Durante el

mismo período, en muchos países, diversas organizaciones populares

han puesto en marcha con buenos resultados iniciativas en sus comuni-

dades para combatir la exclusi ón social, el desempleo y la degradación

de las ciudades. Algunas de esas iniciativas han recibido un apoyo con-

siderable de los poderes públicos. Las ventajas fiscales concedidas a las

donaciones a entidades benéficas han aumentado también en varios

países. El propio sector voluntario ha aument ado su visibilidad y profe-

sionalismo en los últimos veinte años y m uchas organizaciones han

adquirido nuevas capacidades para competir por subvenciones públicas

y obtener recursos procedentes de actividades co merciales.

El redescubrimiento del potencial del sector no lucrativo ha inspi-

rado la idea de que podría ser una magnífica fuente de creación de

empleo y de que incluso se podrían resolver muchos de los problemas

sociales actuales promoviendo las organizaciones no lucrativas y el tra-

bajo voluntario a gran escala. Esas esperanzas se expresan en distintos

contextos y han solido plantearse en torno a dos posibilidades. Según la

primera, los servicios sociales que actualmen te asume el Estado serían

subcontratados masivam ente a organizaciones no lucrativas. Los subsi -

dios de asistencia social abonados a los ciudadanos podrían utilizarse

para remunerar trabajos com unitarios realizados en organizaciones no

lucrativas por personas desempleadas, lo cual permitir ía ampliar y aba-

ratar los servicios sociales y comunitarios. El ahorro provendría de una

reducción de los trámites burocráticos antieconómicos que se considera

1El documento examina el papel desempeñado por el sector voluntario en los países indus-

trializados, cuya situación no es la misma que la de los países en transición y países menos adelan-

tados, debido a sus diferentes tradiciones políticas y a la amplitud de la protección del bienestar

público.

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que imponen unos costos elevados al Estado de bienestar, de la utiliza-

ción del trabajo voluntario y las donaciones y de la contratación de

desempleados por un bajo «salario social» en lugar de contratar a más

funcionarios p úblicos. Se alentaría las donaciones y el trabajo volunta-

rio con diversas medidas, como ventajas fiscales adicionales, «salarios

sombra» para el trab ajo voluntario, etc. Los demás gastos extra que no

cubriese ese ahorro se sufragarían con nuevos impuestos que gravasen ,

por ejemplo, las actividades contaminantes o los artículos de lujo.

La segunda posibilidad en traña reorganizar el estilo de vida de la

población activa para que la mayo ría de las personas realicen tanto tra-

bajos remunerados como voluntarios para organizacion es no lucrativa s

que presten servicios comunitarios y personales 2. Financiados parcial -

mente con fondos públicos, trabajo voluntario y donaciones y con fon-

dos procedentes del mercado, esos servicios podrían satisface r

necesidades ahora desatendidas por un costo inferior que si los prestara

el Estado. Los empleos creados podrían tener unos costos laborales

menores que los de los empleos del sector público, pero ofrecerían

mejores condiciones que las de los empleos en la esfera de los servicio s

personales del sector privado. La participación de la población en la

concepción y la prestación de los servicios aseguraría una cobertura

suficiente de las necesidades y fomentaría los vínculos sociales en la

comunidad y las relaciones de intercambio no mercantil.

Aunque no todos los que abogan por la creación de em pleo en el

sector voluntario lo hacen con argumentos tan tajantes, hipótesis como

las expuestas han atraído mucho la at ención de los encargados de for-

mular políticas y de los medios de comunicación, y es preciso evaluar-

las. Tras definir el sector voluntario, en este artículo examinaremos

primero sus dimensiones y sus recursos, y hasta qué punto coincide con

la imagen de un sector popular basado en el trabajo voluntario en que

se fundan las hipótesis que hem os descrito. La segunda cuestión que

abordaremos es si el sector puede expandirse lo suficiente para mitigar

el desempleo y para hacerse cargo de la prestación de servicios sociales,

como se propone. Como se observar á, toda expansión de importancia

del sector tendría que basarse en la financiación pública, lo cual signi-

fica que los recursos públicos se utilizarían para financiar al sector

voluntario de preferencia al sector público o para subcontratar servi-

cios sociales a empresas lucrativas. La tercera cuestión que investiga-

remos será, pues, la de las circunstancias óptimas en las que el sector

2Ambas versiones de este argumento parten generalmente del supuesto de que las econo-

mías i ndustrializadas están llegando al «fin del trabajo» y necesitan una redu cción general del

número de horas de trabajo con el fin de compartir la carga de trabajo. Las dos propuestas son dis-

cutibles, pero ningu na es necesaria para el argumento que aquí se estudia y no serán examinadas

en el presente artículo. Para una crítica de la hipótesis del «fin del trabajo» y una evaluación de las

posibilidades de crear empleo gracias a la reducción de las horas de trabajo, véanse OIT (1996),

OCDE (1998) y Fitoussi (1998).