Una reforma híbrida. La política social y laboral en el Uruguay de 1985 a 2008

• DOI: http://doi.org/10.1111/j.1564-9148.2009.00065.x
• Author: Fernando FILGUEIRA,Pablo ALEGRE
• Date: 01 September 2009
• Published date: 01 September 2009

Revista Internacional del Trabajo, vol. 128 (2009), núm. 3

Derechos reservados © Los autores, 2009

Compilación de la revista © Organización Internacional del Trabajo, 2009

Una reforma híbrida. La política social

y laboral en el Uruguay de 1985 a 2008

†Pablo ALEGRE* y Fernando FILGUEIRA**

Resumen. Desde que el Uruguay retorna a la democracia en 1985 se transforma ra-

dicalmente el país. Hay adaptaciones por defecto al nuevo entorno internacional y

reformas en favor del libre mercado, aunque los cambios son muy heterogéneos en

ritmo y contenido. A diferencia de otros países en la región, el Uruguay no sigue una

ruta de reforma nítidamente neoliberal, sino un camino híbrido. Al final del período

nos encontramos con un régimen laboral liberalizado y un edificio social de tres pi-

sos en donde conviven el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Esta-

do social con beneficiarios muy delimitados.

as transformaciones que vive el Uruguay desde 1985 en los ámbitos políti-

Lco, económico y social han alterado radicalmente el país. Ahora bien, las

reformas en favor del libre mercado están plagadas de avances y retrocesos que

no siguen una línea fija. El sistema de política social presenta un edificio de tres

pisos en donde el mercado, el viejo Estado social corporativo y el nuevo Estado

social «focalizado» conviven sin articularse adecuadamente. Los cambios aca-

rrean un desacople cada vez mayor entre, por un lado, la cantidad, calidad y dis-

tribución de los riesgos sociales y, por otro, la acción del Estado fundada en su

arquitectura de protección y bienestar social.

Merecen señalarse dos cambios fundamentales acaecidos en las esferas

del mercado y de las familias. Por un lado, en la década del 2000 el mercado de

* Pablo Alegre falleció el 20 de setiembre del año 2009, cuando este artículo se encontraba

aún en los detalles editoriales finales, luego de una larga lucha contra el cáncer. Sólo tenía 27 años.

Era investigador del programa de Integración, Pobreza y Exclusión Social (IPES) de la Universi-

dad Católica del Uruguay, Montevideo. ** Fernando Filgueira es Ofic ial de Asuntos Sociales de

la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), Santiago de Chile;

dirección electrónica: fernando.filgueira@cepal.org. Este artículo, además de ser un legado de

Pablo Alegre, es un homenaje a su memoria y una prueba de su gran capacidad. Perder a alguien

tan joven es siempre doloroso, pero se hace más doloroso aún debido a la inmensa calidad humana

e intelectual de Pablo.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos sólo incumbe a sus autores, y

su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no significa que la OIT las suscriba.

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trabajo empieza a presentar signos claros de desempleo estructural y de pre-

carización de las relaciones laborales. Por otro, los arreglos familiares se tornan

notoriamente más inestables y aparecen nuevos modos de funcionamiento fa-

miliar, muchos de ellos a causa de la jefatura femenina del hogar. A las dos gran-

des transformaciones esenciales de la familia y del mercado se agregan otras

relacionadas con éstas. El modelo de familia se desdibuja, pues el hogar debe in-

sertar a dos o más miembros en el mercado laboral para mantener un nivel de

bienestar digno; el cambio se encuentra indisolublemente ligado a la masiva

incorporación de la mujer al trabajo remunerado. Asimismo, el proceso de

«desindustrialización» trastorna los conjuntos de cualificaciones y aptitudes

exigidas al trabajador, elevándose, por tanto, los umbrales de capital humano y

de credenciales educativas necesarios para la inserción plena en el mercado

laboral. El peso de la «herencia social» empieza a manifestarse con mayor cru-

deza, ya que muchas personas sin activos sociales suficientes quedan margina-

das en el desempleo y la pobreza. Aparece así una nueva estructura de riesgos

sociales.

La arquitectura de Estado social anclada en el régimen de empleo formal

clásico (estable y protegido) y sus categorías de ocupación, basada en un hogar

dirigido por un jefe masculino y apoyada en la hipótesis de la estabilidad de la

familia biparental y nuclear, se encuentra radicalmente alejada de la nueva es-

tructura de riesgos (de indefensión) a la que acabamos de aludir. Ello no quiere

decir que deba desestimarse el legado positivo del modelo, que ha garantizado

hasta la fecha la protección básica de la tercera edad. Debido en parte a esta

conquista del pasado, los riesgos se trasladan en gran medida a la población de

edades más jóvenes y a las mujeres, especialmente a las jefas de hogar. El Esta-

do se ha adaptado a este cambio en la distribución del riesgo social de manera

lenta, fragmentaria y, por momentos, equivocada, agravando los problemas de

equidad generacional y entre unos estratos sociales y otros.

Casi el 60 por ciento del gasto social se destina a la tercera edad mediante

sistemas de transferencia de rentas. La mayoría de este gasto social llega a quien

contó con una inserción formal, estable y de larga duración en el mercado labo-

ral. Debido al envejecimiento de la población, el gasto en asistencia sanitaria

también asume un fuerte sesgo hacia esta población, y se ha desarrollado un mo-

delo de alta especialización y tecnológicamente complejo para el tratamiento de

enfermedades cardiovasculares y degenerativas. Este sistema sanitario se apoya

en seguros anclados en el empleo (en la relación de trabajo) que pierden cober-

tura conforme aumentan o se consolidan los niveles de informalidad en la eco-

nomía. La numerosa población formada por madres y niños vulnerables —que

pasa por una etapa de muy bajos recursos, escasos empleos formales y altos ries-

gos sanitarios— no encuentra en la actual arquitectura de bienestar social la

asistencia adecuada.

En lo que hace a la educación, la realidad es un tanto diferente. Allí sí, el

sistema de bienestar social ha ido al encuentro de la estructura de riesgos al me-

nos hasta el año 2000: escuelas de tiempo completo para los sectores más vul-

nerables, cuasi universalización del sistema preescolar para los niños de 4 y 5 años