Presiones en contra y a favor de la formalización. Regulación y empleo informal en Mozambique
| DOI | http://doi.org/10.1111/j.1564-9148.2015.00258.x |
| Date | 01 September 2015 |
| Author | Geoffrey WOOD,Colin C. WILLIAMS,Pauline DIBBEN |
| Published date | 01 September 2015 |
Revista Internacional del Trabajo, vol. 134 (2015), núm. 3
Derechos reservados © Los autores, 2015
Compilación de la revista y traducción del artículo al español © Organización Internacional del Trabajo, 2015
* Profesora de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad de Shefeld; direc-
ción electrónica: p.dibben@shefeld.ac.uk (autor para la correspondencia). ** Profesor de la Fa-
cultad de Ciencias Empresariales de la Universidad de Essex; dirección electrónica: gtwood@essex.
ac.uk. *** Profesor de la Facultad de Ciencias Empresariales de la Universidad de Shefeld; di-
rección electrónica: C.C.Williams@shefeld.ac.uk.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos solo incumbe a sus autores,
y su publicación en la Revista Internacional del Trabajo no signica que la OIT las suscriba.
Presiones en contra y a favor
de la formalización. Regulación
y empleo informal en Mozambique
Pauline DIBBEN*, Geoffrey WOOD** y Colin C. WILLIAMS***
Resumen. La economía informal representa la mayor parte del empleo en mu-
chas economías emergentes. Según la teoría de la regulación, toda actividad econó-
mica se regula por un complejo engranaje de mecanismos formales e informales.
A partir del caso de Mozambique, este artículo explora las presiones a favor y
en contra de la formalización y las formas que puede tomar la regulación, sobre
la base de una investigación cualitativa consistente en entrevistas en profundidad
a personal directivo y observaciones. Los resultados revelan la ambivalencia del
Estado al respecto, con actuaciones «progresistas», centradas en la modernización
de normativas e instituciones, y otras «conservadoras» que inhiben el proceso de
formalización.
E
n este estudio abordamos los problemas de la regulación, la formalización
y la persistencia de la informalidad a través del análisis de la economía
informal en Mozambique. Suele partirse del supuesto de que en África la eco-
nomía informal es un ámbito no reglamentado (véase Castells y Portes, 1989).
Sin embargo, frente a buena parte de las líneas de investigación principales
sobre desarrollo, la teoría de la regulación postula que la actividad económica
informal no se caracteriza por una regulación mínima o nula, sino por una re-
gulación informal (Coetzee et al., 2001; Jessop, 2001). Este artículo explora
las formas de regulación que pueden encontrarse en la economía informal y
las presiones a favor o en contra de la formalización. El término «formaliza-
ción» es complejo y no está exento de connotaciones: implica que la lógica de
la intervención estatal empuja hacia la formalización, cuando en la práctica
el Estado puede promover o favorecer la «informalización» en función de los
intereses creados (Harriss-White, 2010).
Revista Internacional del Trabajo
402
El resto de este artículo está dividido en cinco apartados. En el primero
se describe la situación respecto de la economía informal en Mozambique,
un país en desarrollo de África meridional. En el segundo se exploran las di-
versas teorías sobre la relación entre regulación y economía informal. En el
tercero se analiza el empleo informal en Mozambique, sobre la base de en-
trevistas en profundidad a personal directivo y de observaciones realizadas a
partir de investigaciones previas sobre empleo y desarrollo institucional en
Mozambique1. En el cuarto apartado se analizan los resultados, que ponen de
maniesto la complejidad que entraña la regulación de la formalización, dada
la ambivalencia del Estado, que la promueve y la inhibe al mismo tiempo: su
planteamiento integra tanto elementos «progresistas», centrados en la moder-
nización de la reglamentación y de las instituciones y en el desarrollo de in-
fraestructuras, como «conservadores», que inhiben este proceso de cambio
2
. En
el quinto y último apartado ofrecemos nuestras conclusiones. Este artículo, que
pone de relieve los retos que representa el proceso de formalización, es más
pertinente para aquellas economías que tratan de pasar del estatus de emer-
gentes al de avanzadas. Mozambique es un caso de estudio interesante a este
respecto, ya que su éxito económico relativo y el proceso de reglamentación
gradual del empleo que ha emprendido conviven con niveles de pobreza to-
davía elevados y una gran dependencia del empleo informal (AfDB y OCDE,
2008; Banco Mundial, 2009).
En este artículo se entiende que el empleo en la economía informal in-
cluye tanto el «empleo en el sector informal» como el «empleo informal»,
según se denen en la Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector
informal, adoptada por la Decimoquinta Conferencia Internacional de Esta-
dísticos del Trabajo (CIET) en 19933, y en las Directrices sobre una denición
estadística de empleo informal adoptadas por la Decimoséptima CIET en
20034, respectivamente (véase también OIT, 2012a, anexo 2). El empleo en el
sector informal es un concepto centrado en la empresa, que hace referencia
al empleo en empresas privadas no registradas, o bien pequeñas en términos
del número de personas empleadas y no constituidas en sociedad; tales em-
presas no constituyen una entidad jurídica independiente del hogar propie-
tario (y por consiguiente no guran en los registros ociales) y no mantienen
1 Véase, por ejemplo, Webster, Wood y Brookes, 2006; Cramer, Oya y Sender, 2008; Lindell,
2008; Wood et al., 2011; Dibben, 2010; Dibben y Nadin, 2011; Dibben y Williams, 2012; Dibben y
Wood, 2013.
2 En este artículo no pretendemos sugerir que la modernización implique necesariamente
la adopción de un modelo occidental (como el estadounidense, por ejemplo), un modelo asiático
(como el coreano o el japonés) o cualquier otro enfoque existente sobre la organización del tra-
bajo. Nos centramos en la regulación y en las instituciones necesarias para promover la formali-
zación del trabajo y en las tendencias conservadoras que obstaculizan el cambio a este respecto.
3 El texto completo de la Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal
adoptado por la CIET en 1993 puede encontrarse en
stat/download/res/infsec.pdf> [última consulta, el 13 de julio de 2015].
4 El texto completo de las Directrices puede encontrarse en
nish/bureau/stat/download/guidelines/defempl.pdf> [última consulta, el 13 de julio de 2015].
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 403
una contabilidad completa. El empleo informal es un concepto centrado en
el puesto de trabajo que abarca todos los empleos que en general no disfru-
tan de protección social o jurídica básica o de prestaciones laborales, y que
pueden encontrarse en empresas del sector formal, en el sector informal o en
hogares (OIT, 2011, pág. 2).
La economía informal en Mozambique
Como en muchos países africanos, la economía informal en Mozambique es
un ámbito heterogéneo que abarca la venta en las calles y en las carreteras y
caminos (prevalente en zonas rurales), la producción doméstica de bienes y
servicios, el trabajo realizado por personas empleadas en empresas informales
(o a través de intermediarios laborales no reglamentados), y el transporte in-
formal y no reglamentado de bienes y de pasajeros (tanto por carretera como
por barcos artesanales). También ha de mencionarse el comercio ilegal. La
separación entre formalidad e informalidad no siempre está perfectamente
denida; los lugares de trabajo formales pueden optar por no declarar a algu-
nos de sus trabajadores a las autoridades, o no cumplir ciertas normas labora-
les (véase, por ejemplo, Bischoff y Wood, 2013; Kanbur, Ronconi y Wedenoja,
2013). Además, los sectores formal e informal pueden colaborar estrechamente
para abaratar los costos sin que el primero tenga que transgredir la ley. Un
ejemplo de ello es la relación entre los leñadores y carboneros del norte rural
de Mozambique (con frecuencia ilegales) y las procesadoras y empaquetadoras
para los mercados exportadores a través de intermediarios laborales locales.
Si bien este artículo se centra fundamentalmente en una investigación en
el ámbito de la venta callejera y el empleo informal, muchos de los datos ex-
traídos revisten pertinencia de mayor alcance para comprender las formas de
sustento informales. Las fronteras entre el sector informal y el sector formal
suelen ser poco claras y permeables; por ejemplo, las actividades informales
pueden subsidiar a las formales a través del mecanismo de la subcontratación
o por el abaratamiento de los costos de producción de los bienes y servicios
(Chen, 2007). Además, la línea divisoria entre informalidad e ilegalidad puede
no estar clara, dada la «confusión generalizada de que la economía informal es
en cierto modo ilegal o es el equivalente de la economía sumergida o incluso
de la economía criminal (ibid., pág. 2). La expresión «actividad ilegal» se utiliza
en este artículo para hacer referencia al comercio de bienes ilegales, más que
a las prácticas laborales fuera de la ley o a las transgresiones de la ley en rela-
ción con los lugares de venta o comercio. Por «empleo informal» entendemos
que la actividad es ocultada a las autoridades o no registrada por estas a los
efectos del pago de impuestos o cotizaciones sociales, o del cumplimiento de
la legislación laboral, siempre que el bien o el servicio producidos no sean ile-
gales (Williams y Lansky, 2013, pág. 401). Aunque en torno al 75 por ciento de
la población activa trabaja en la economía informal o en la agricultura (AfDB
y OCDE, 2008; CIA, 2010), es difícil dar cifras precisas, ya que surgen a diario
empresas informales nuevas, mientras que otras desaparecen por quiebra o se
404 Revista Internacional del Trabajo
integran en la economía formal. Según algunas estimaciones, aproximadamente
7,6 millones de mozambiqueños trabajan en el sector informal no agrícola, en
comparación con solo unos 800 000 que lo hacen en el formal. Alrededor del
60 por ciento de las trabajadoras no agrícolas del mundo en desarrollo se en-
cuentran en la economía informal (Chen, 2007). En Mozambique, las mujeres
conforman uno de los grupos más vulnerables y desfavorecidos del mercado
de trabajo (OIT, 2012b), con menor acceso que los hombres a actividades
generadoras de ingresos (Banco Mundial, 2009; OIT, 2012b). Esta situación
afecta a la probabilidad de que tenga lugar un desarrollo económico más am-
plio. Además, las mujeres de las zonas rurales tienen menos probabilidades
de ocupar empleos indenidos o de percibir prestaciones laborales (Cramer,
Oya y Sender, 2008). En la economía informal en Mozambique, al igual que en
otros países, ciertas ocupaciones son también predominantemente femeninas,
entre ellas la preparación y la venta de comida en las calles, la preparación y
la venta de bebidas alcohólicas tradicionales y los servicios personales como
los de lavandería y el cuidado de niños.
Si se toma Mozambique como caso de estudio es importante tener en
cuenta la inuencia de su pasado colonial de más de 500 años, es decir, mucho
más largo que el de la mayoría de los países africanos (incluida Sudáfrica). En
términos simples, la forma de colonialismo que Mozambique sufrió era relati-
vamente tosca, orientada al comercio y a la extracción de materias primas. Solo
en los últimos años del régimen colonial se realizó una inversión importante
en infraestructura, que no obstante se centró básicamente en la promoción
del comercio y de las instalaciones portuarias de los Estados vecinos (Newitt
1995; Haines y Wood, 1995; Isaacman e Isaacman, 1976). Este desequilibrio
ha persistido (Pitcher, 2002; Phiri, 2012). Hay otras dos características del co-
lonialismo que han dejado una huella institucional indeleble. La primera es la
falta de presencia del Estado portugués. En los primeros años de la coloniza-
ción, las autoridades conaron el poder en la zona de la cuenca central del río
Zambeze a prazeiros o sertanejos, aventureros a quienes se atribuían ocial u
ociosamente áreas del territorio para su gobierno, con la función primordial
de supervisar la extracción de recursos (Newitt, 1995; Isaacman e Isaacman,
1976). Su sustitución a nales del siglo por un gobierno más directo no
siempre resultó ecaz, e incluso más recientemente se ha mantenido que la
capacidad (y el interés) reglamentador van desapareciendo muy rápido a me-
dida que uno se aleja de los principales centros urbanos (véase Pitcher, 2002).
La segunda característica del colonialismo en Mozambique que ha marcado
el presente es la importancia para el desarrollo de la actividad económica de
las redes familiares extendidas entre la masa de colonos y la mayoría de los
campesinos indígenas (ibid.; Newitt, 1995). El contexto político también es
decisivo para comprender el papel del Estado. Mozambique se rige en la ac-
tualidad por un gobierno democrático electo. El partido dominante, el Frente
de Libertação de Moçambique (FRELIMO), fue el principal movimiento de
liberación durante la lucha por la independencia, y constituyó el gobierno fun-
dador tras obtener esta última de Portugal en 1975. La Resistência Nacional
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 405
Moçambicana (RENAMO), un antiguo movimiento rebelde de derechas, es
el principal partido de la oposición. Si bien en las primeras elecciones demo-
cráticas demostró capacidad para representar una seria amenaza electoral al
FRELIMO, en los últimos años la falta de un liderazgo efectivo ha pesado de-
masiado. En la práctica, ello quiere decir que Mozambique es hoy un sistema
de partido dominante con una oposición que hasta hace muy poco parecía ine-
caz. Sin embargo, en 2013 la RENAMO optó por la lucha armada debido a
su poder decreciente en el régimen existente, opción que justicó aduciendo
que sus representantes electos eran sistemáticamente marginados (AllAfrica.
com, 2014a). Otras cuestiones que la RENAMO planteó incluyen el subdesa-
rrollo crónico y la controvertida atribución de tierras en el área rural de su in-
uencia. En una maniobra presuntamente destinada a garantizarse una parte
de los ingresos que podrían uir del pujante sector de los hidrocarburos (más
concretamente, el carbón y el gas), la RENAMO se hizo con el control de im-
portantes zonas rurales del centro de Mozambique (ídem, 2014b), lo cual ha
supuesto perturbaciones de los transportes públicos y el comercio y, como con-
secuencia, ha afectado a quienes vivían de actividades comerciales informales,
forzándolos a volver de nuevo a la agricultura de subsistencia. Todavía no se
conocen todas las repercusiones de estos acontecimientos.
La regulación de la economía informal
Un nuevo planteamiento del Estado y de la formalización
La literatura sobre relaciones laborales y gestión de los recursos humanos en
las economías emergentes incluye estudios sobre estilos paternalistas de ges-
tión, métodos de selección y contratación como el clientelismo y el amiguismo
y el modo en que las prácticas de gestión de los recursos humanos, al igual
que las relaciones cotidianas, se entienden en términos de derechos y obliga-
ciones recíprocos (Kamoche, 2002; Jackson, 2002; Sartorius, Merino y Carmi-
chael, 2011). También se tratan cuestiones como las estrategias de empleo o
el acceso al crédito informal. Dentro de la teoría clásica de la modernización,
el sector informal se considera un residuo de formas de actividad económica
que todavía no han sido absorbidas dentro de la economía formal (Geertz,
1963), es decir, formas atrasadas que quedan fuera del alcance de las institu-
ciones económicas modernas. La teoría mantiene que la absorción del sector
informal podría acelerarse mediante políticas estatales que modiquen la re-
lación coste-benecio para los actores económicos racionales que realizan ac-
tividades informales o tienen intención de realizarlas, de forma que ascienda
la probabilidad percibida o real de ser detectados y castigados con sanciones
más importantes.
En los últimos años, sin embargo, se está reconociendo que el empleo
informal es generalizado y persistente e incluso está creciendo en compa-
ración con el empleo formal en muchas poblaciones (Feige y Urban, 2008).
Ello ha planteado cuestiones acerca de la relación entre la actividad informal
Revista Internacional del Trabajo
406
y las conguraciones institucionales nacionales y regionales (Nafziger, 1988).
Según la teoría neoliberal, el empleo informal no representa tanto una elec-
ción «incorrecta» como una salida voluntaria de la economía formal debido
a que ofrece una mayor autonomía, exibilidad y libertad que esta, evitando
el pago de impuestos y la regulación inecaz del gobierno (Gërxhani, 2004).
Desde esta perspectiva, el empleo informal se ve como una consecuencia di-
recta del exceso de regulación del mercado (De Soto, 1989), que sofoca la ac-
tividad económica. Por consiguiente, en ocasiones se aboga por el laissez-faire
y por la desreglamentación de la economía formal para afrontar el empleo in-
formal, con una reorientación de la intervención estatal hacia el objetivo pri-
mordial de proteger los derechos de propiedad. De ese modo desaparecería la
distinción entre el empleo formal y el informal y la economía informal sería
legitimada. Las medidas defendidas en esta línea incluyen reducciones scales,
una desreglamentación radical del empleo formal, una reforma del Estado de
bienestar, servicios de formación y consultoría y subvenciones para la creación
de empresas (Sepúlveda y Syrett, 2007).
Las teorías del fracaso del Estado (Hydén, 1983; Nafziger, 1988) ven asi-
mismo la expansión de la economía informal como una consecuencia de las
deciencias institucionales. Más especícamente, mantienen que en muchos
países en desarrollo el Estado carece de una base social amplia y está muy
inuido –y debilitado– por redes de apoyo extendidas informales de cam-
pesinado (Hydén, 1983). En ausencia de una gobernanza efectiva y neutral,
una gran parte de la sociedad opta por evitar la regulación formal y acudir a
mecanismos informales de subsistencia. Sin embargo, tales teorías consideran
fundamentalmente destructiva la expansión de la economía informal, y no
como algo que celebrar. El trabajo informal está desregulado, mal pagado y
es inestable, y solo se opta por él cuando no existe otra alternativa (Castells y
Portes, 1989; Gallin, 2001). La competencia feroz que supone el sector infor-
mal deteriorará la posición de los actores del sector formal al rebajar las nor-
mas laborales, reducir la base scal y contribuir al caos social (Moody, 1997;
Hydén, 1983). Al mismo tiempo, la mayor parte de las actividades del sector
informal son inestables, mal pagadas, peligrosas e incluso coactivas (Harriss-
White, 2010), y nunca sobrepasan el estadio de la subsistencia (Harrison, 2000).
Gran parte de la literatura sobre el fracaso del Estado asumió el supuesto
de que el desarrollo capitalista era un estadio necesario para avanzar hacia
formas más evolucionadas de organización social (Hydén, 1983). Sin embargo,
como apunta Harvey (2003), el desarrollo capitalista puede caracterizarse por
una revivicación de la acumulación primitiva, que provoca una vuelta a for-
mas premodernas de funcionamiento, en lugar de promover la modernización;
pequeñas élites pueden experimentar un rápido aumento de su prosperidad
personal, pero en detrimento de la sociedad en su conjunto. Además, tratar de
resolver los problemas del fracaso del Estado reduciendo las competencias del
Estado puede en realidad reforzar las tendencias a la competencia conictiva
y al capitalismo clientelista (Balakrishnan, 2009): una estructura de gobierno
más reducida no es necesariamente mejor o más justa.
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 407
Informalidad y regulación
La teoría de la regulación supone que todas las formas de actividad económica
requieren mediación institucional para ofrecer cierto grado de predictibilidad
de cara a los intercambios comerciales, facilitar los ujos de información y ga-
rantizar una mínima continuidad (Jessop, 2001; Boyer, 2003 y 2006). Así pues,
esta teoría no aboga tanto por una reglamentación formal, sino más bien por
la combinación de esta con una regulación informal. Por consiguiente, no se
trata tanto de si la economía informal está o no sujeta a algún tipo de media-
ción institucional, sino de la forma que asuma esta mediación. A diferencia de
la tradición funcionalista, la teoría de la regulación establece una distinción
entre lo que sería un mínimo de mediación institucional, que deja margen para
que tenga lugar una actividad económica potencialmente volátil e inestable, y
un verdadero régimen de crecimiento, que implica marcos institucionales co-
herentes que conduzcan a un crecimiento económico estable en un abanico
amplio de sectores (Boyer, 2003 y 2006). Las normas informales pueden estar
más enraizadas y ser más resistentes que las formales; al mismo tiempo, son
menos comprensibles para los actores externos, elevan los costos de transac-
ción y su aplicación puede limitarse a espacios más reducidos (Jessop, 2001).
En algunos casos, el carácter de la regulación del sector informal puede
divergir del de la que rige en el sector formal, pero puede estar en manos de
las mismas instituciones, con variaciones en el modo de gestionar y hacer efec-
tivas las reglas formales y en el grado de apoyo gubernamental relativo. Por
ejemplo, pueden existir convenciones implícitas en cuanto a los lugares en los
que pueden operar determinados tipos de negocios informales, los «diezmos»
o rentas que han de pagarse y el alcance relativo de la actividad (Harrison,
2000; Hanlon, 2004). Otro ejemplo es la regulación del trabajo. Suele existir
la expectativa de que los empleadores del sector informal den preferencia, a
la hora de cubrir sus puestos, a la familia extendida o a otras personas a las
que les unen vínculos personales estrechos (Harrison, 2000). Estos empleado-
res también desempeñan una función disciplinaria y reguladora, determinando
el modo en que se hace operativo el contrato de trabajo en ausencia de una
legislación laboral efectiva (De Vletter, 1996). Las instituciones pueden no
sostenerse mutuamente o existir un desdoblamiento parcial entre los marcos
institucionales nacionales ocialmente constituidos y las instituciones infor-
males que rigen el empleo informal y, por ende, la regulación asociada a cada
uno (Jessop, 2001). Esta frágil conexión institucional diculta la coordinación,
la compatibilidad y la complementariedad entre formas diferentes de actividad
económica (Boyer, 2006). Por el contrario, la formalidad puede ofrecer mayor
claridad, accesibilidad –ya que todas las reglas son del conocimiento de todos,
y no solo de los «insiders»– y predictibilidad (Jessop, 2001), lo que implica la
necesidad de acercar la economía informal al ámbito formal, como base para
un régimen de crecimiento coherente. Sin embargo, como apunta Boyer (2006),
el cambio institucional no se produce forzosamente gracias a políticas cohe-
rentes, sino que puede ser fruto del oportunismo o de circunstancias propicias.
Revista Internacional del Trabajo
408
La ambivalencia del Estado
La actuación del Estado en relación con la promoción de la formalización es
ambivalente; su planteamiento incluye tanto elementos «progresistas», centra-
dos en la modernización de la reglamentación y las instituciones y en el desa-
rrollo de infraestructura, como elementos «conservadores», que inhiben este
proceso de cambio.
Entre los elementos conservadores pueden citarse: la tolerancia de la ac-
tividad informal y de las infracciones de los derechos laborales en aras de la
estabilidad política; la regulación informal, y la expropiación de espacio y de
recursos naturales. Además, los propios representantes de las autoridades pue-
den llegar a depender de la extracción no declarada de rentas exigidas a los
vendedores informales (Marcouiller y Young, 1995), o promover la expropia-
ción de los bienes y del espacio de estos vendedores con el n de enriquecer a
ciertos empresarios y políticos locales o nacionales, o de facilitar la subsistencia
de los pequeños funcionarios que no ganan un salario decente (Wood, 2004;
Baker, 2001). Los Estados frágiles y pobres son los peor equipados para resistir
a las presiones a favor de la reducción de sus competencias, lo cual elimina la
posibilidad de una trayectoria de desarrollo estatalista renovada. Ello signica
que la formalización será, en el mejor de los casos, del tipo ad hoc. En el peor,
el Estado puede implicarse en la extracción de rentas o en la expropiación
abierta de los bienes y el espacio de quienes realizan actividades informales.
Por otro lado, el Estado puede tratar de promover la formalización con el
n de llevar a cabo un programa gradual de modernización, entendiendo que
los incentivos serán más beneciosos que las medidas coercitivas (Loayza y
Rigolini, 2011). Esto puede hacerse por los siguientes medios: proporcionando
los mecanismos y el apoyo necesarios a los emprendedores informales para
formalizar sus actividades; a través de la creación de empleo, con el n de eli-
minar la necesidad de recurrir al empleo informal, o a través de medidas de
coerción contra los empresarios informales en la esperanza de que se forma-
lizarán. Todas estas acciones pueden inscribirse en un planteamiento ad hoc
que abogue por «el mínimo indispensable», ya sea dentro del marco general
de las políticas neoliberales o como parte de una trayectoria más coherente e
integrada de desarrollo capitalista dirigida por el Estado.
Análisis del empleo informal en Mozambique
Nuestro estudio se basa en fuentes primarias y en datos estadísticos, así como
en observaciones realizadas en Mozambique durante casi veinte años. La in-
vestigación fue de carácter exploratorio e incremental e incluyó 58 entrevis-
tas en profundidad realizadas entre 2005 y 200 9 a personal directivo y de alto
nivel de una serie de organizaciones y organismos, como los departamentos
gubernamentales de industria, comercio, normas de calidad y privatización,
asociaciones de empleadores y de trabajadores, la Associação dos Operadores
e Trabalhadores do Sector Informal (ASSOTSI) –que es la principal organi-
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 409
zación representativa de las empresas informales–, la Agencia de Noticias de
Mozambique y organizaciones no gubernamentales. Las entrevistas con per-
sonal de alto nivel no proporcionan una descripción exhaustiva de las áreas
marginadas de la economía y de la sociedad, por supuesto, pero son represen-
tativas de un amplio abanico de intereses, aunque ha de tenerse presente que
tanto los sindicatos como la ASSOTSI actúan principalmente en los grandes
centros urbanos; los trabajadores y los vendedores de las zonas periféricas no
suelen estar sindicados. Centrarnos en entrevistas a personal de alto nivel nos
permitió una exploración exhaustiva del contexto regulatorio e institucional.
El hecho de no haber entrevistado a trabajadores del sector informal repre-
senta sin duda una limitación de este estudio, pero otros trabajos sobre medios
de subsistencia proporcionan detalles sobre la experiencia de quienes trabajan
en la agricultura y en el sector informal (véase, por ejemplo, Cramer, Oya y
Sender, 2008). Además, los métodos de observación han permitido entender
un poco mejor las relaciones entre los trabajadores informales y los órganos
de regulación. Entre 1992 y 2005 se hizo este trabajo de campo en zonas más
aisladas, y en 2005-2009, en zonas urbanas, trabajo que puso de maniesto al-
gunas tendencias comunes. Las entrevistas se complementaron asimismo con
fuentes primarias y con otras investigaciones ya existentes, y se fueron con-
trastando cuestiones especícas con una serie de fuentes alternativas siempre
que fue posible.
Las entrevistas fueron semiestructuradas, es decir, incluían preguntas pre-
determinadas, pero también se fue recabando información sobre la base de las
respuestas. En 2005 y 20 06 las entrevistas se centraron en los contextos polí-
tico, económico y regulatorio, mientras que las de 2007 y 2009 se orientaron
a comprender las relaciones de trabajo y la regulación de la economía infor-
mal. Las percepciones de las normas culturales no se buscaban per se, pero
las entrevistas revelaron no obstante información sobre normas y comporta-
mientos aceptados. Todas las entrevistas duraron entre una y dos horas y fue-
ron transcritas literalmente.
Dentro de los objetivos de este estudio no entraba entrevistar a traba-
jadores informales. Por consiguiente, la inclusión de sus voces constituiría una
ampliación interesante de este trabajo, al igual que una investigación exhaus-
tiva actualizada en zonas más rurales con el n de seguir ahondando en estos
temas. Nuestro artículo se centra fundamentalmente en la venta callejera y
el trabajo informal; otras formas más ocultas de actividad informal –como
gran parte de la actividad criminal– son mucho más difíciles de documentar,
al igual que el papel de las autoridades en lo que respecta a la extracción de
rentas y al control del cumplimiento de la ley. El análisis de los datos se llevó
a cabo mediante Nvivo, un programa informático especíco para datos no nu-
méricos. Todas las transcripciones se importaron al programa. Sobre la base
de investigaciones anteriores se elaboró un sistema jerárquico de codicación
que ayudara a la conceptualización de los datos (Richards y Richards, 1994);
a continuación se codicaron las transcripciones según dicho método, y en al-
gunos casos surgieron temas nuevos.
Revista Internacional del Trabajo
410
El trabajo gira en torno a una pregunta básica de investigación; a pesar
de que muchos de los estudios sobre Mozambique se centran en las decien-
cias de los sistemas formales de regulación (Hanlon, 2004; Pitcher, 2002), en
gran parte de estos trabajos tiende a obviarse la ambigüedad inevitable de
un Estado que trata de formalizar el empleo al tiempo que evoluciona del
postsocialismo al capitalismo, y de una economía en desarrollo a una econo-
mía emergente. Además, si bien toda actividad económica depende de alguna
forma de regulación, un movimiento sostenible, estable y predecible hacia la
formalización del empleo requiere una regulación funcional. Por consiguiente,
trataremos de dilucidar cuáles son las actitudes aparentes del Estado de Mo-
zambique hacia la formalización y ver en qué medida la regulación actual tiene
una inuencia conservadora o modernizadora en el proceso de formalización.
Resultados
Los gobiernos de las economías emergentes pueden enfrentarse a presiones
a favor y en contra de la formalización. Las presiones en contra podrían estar
inuidas por la idea de que el empleo informal puede contribuir a reducir la
pobreza y a la estabilidad social y tener ventajas económicas. Estas presiones
empujan pues a preservar el statu quo.
El Gobierno y la economía informal: ¿preservar el statu quo?
¿Hasta qué punto se ve el Gobierno de Mozambique presionado para mante-
ner la informalidad? Un factor importante es su objetivo de reducir la pobreza.
El crecimiento de la economía informal se considera favorable a este objetivo:
El Gobierno reconoce que el sector informal sostiene el desarrollo del país en su
lucha contra la pobreza, ya que muchas personas no tienen empleo. Y [trabajar
en el sector informal les da] algo para mantener a sus hijos y [proporcionarles]
educación. No es fácil sobrevivir5.
Un gran porcentaje de las personas en empleo informal son mujeres.
Según el presidente de la ASSOTSI, entrevistado en 2009, algunas de ellas
están casadas y completan los ingresos de su marido, pero también hay viudas
que tienen que mantener a su familia.
Muchos de los trabajadores en empleo informal pertenecen a la AS-
SOTSI, una asociación que integra a 40 000 trabajadores y emprendedores in-
formales, y está aliada a la Organização dos Trabalhadores de Moçambique
(OTM), que es una federación sindical; la OTM era en un principio la rama
sindical del FRELIMO, pero en 1990 se desligó ocialmente de este último.
Según el presidente de la ASSOTSI, la economía informal también se consi-
dera una característica permanente de la economía debido al temor a la ines-
tabilidad política y social. Además, los intentos de eliminar la venta informal
por la fuerza han fracasado en general:
5
Director A, Organização dos Trabalhadores de Moçambique (OTM), entrevistado en 2005.
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 411
Ha habido más de un intento de desmantelar el mercado [informal] pero ha sido
imposible, y el Gobierno ha terminado por darse cuenta de que no [es conveniente].
El antiguo alcalde trató de deshacerse de ese mercado, y se ganó la antipatía ge-
neral. Es el medio de vida de tanta gente…6.
Otra razón para mantener la economía informal es la contribución eco-
nómica que supone. Aunque no pagan impuestos, los vendedores informa-
les tienen que pagar tasas para vender sus productos en los mercados. Como
armó el presidente de la ASSOTSI en 2009: «El Gobierno lo acepta [el sector
informal], porque eso es asunto de cada uno... Mientras tú pagues tus tasas, el
Gobierno no se ocupa de saber quién eres».
Como consecuencia de estas presiones, la actividad ilegal también parece
ser tolerada; el director de la Agencia de Noticias de Mozambique declaró en
2009 que los bienes ilegales se encontraban sin problemas en los mercados
informales. Además, el comportamiento de la policía parece haber cambiado
con los años, pasando de represivo a tolerante. Según el presidente de la AS-
SOTSI, ello se debe a la actuación de los sindicatos y de esta asociación: «Los
vendedores callejeros están ahora protegidos por la ASSOTSI. El Gobierno y
la policía no pueden llegar y disparar contra ellos».
El cambio de comportamiento de la policía también responde a otros
factores. Los salarios reales de los funcionarios del orden disminuyeron du-
rante gran parte del decenio de 1990, a lo que se suma la fama de «depreda-
dores» que adquirieron durante el periodo de la liberalización económica y
política. Los trabajadores informales los temían y huían de ellos, razón por la
que se les llamaba dumba-nengues («confía en tus piernas»). Los vendedores
callejeros no eran los únicos sometidos a las exigencias de diezmos, sino tam-
bién los motoristas, los turistas y los hombres de negocios, a quienes se mul-
taba por delitos sin importancia o imaginarios; si se negaban, se les amenazaba
con la cárcel, amenaza que en ocasiones se cumplía (véase Baker, 2003; Berg,
2005)7. El acoso policial a los turistas ha disminuido desde entonces, dada la
preocupación del Gobierno por el daño potencial que podría causar a un sec-
tor turístico pujante.
Durante el último viaje de nuestra investigación, en 2009, no vimos a nin-
gún policía molestando a los vendedores callejeros. Sin embargo, el Estado y
sus agentes no siempre toleran las actividades informales, sobre todo cuando
se trata de importaciones ilegales y del alcohol. Según el director de la Agen-
cia de Noticias de Mozambique en 2009, se producían conscaciones perió-
dicas de tales productos. En términos más generales, la corrupción entre los
funcionarios públicos sigue siendo un problema; en 2012, Mozambique gu-
raba en el puesto 123 de 174 en la clasicación que Transparency Internacional
realiza en función de su índice de percepción de la corrupción (Transparency
International, 2014).
6 Director de la Agencia de Noticias de Mozambique, entrevistado en 2009.
7 Los autores sufrieron experiencias de este tipo.
Revista Internacional del Trabajo
412
Modernización de la reglamentación y las instituciones
para promover la formalización
En lo que respecta a las actitudes del Estado, aunque parece tolerar la ac-
tividad informal (con excepción de la venta de algunos bienes ilegales), ha
adoptado, no obstante, un plan de modernización destinado a promover la
formalización. En el mismo incorpora tanto elementos progresistas, centrados
en el desarrollo de la infraestructura y la modernización de las instituciones
y la reglamentación, y elementos conservadores, que dicultan esta transición
a la formalización. La regulación informal y la formal tienen también inuen-
cias conservadoras y modernizadoras en el proceso de formalización del em-
pleo. Como se ilustra en el cuadro, los elementos contradictorios mencionados
pueden agruparse dentro de cuatro grandes ámbitos: espacio y recursos, re-
glamentación de la actividad empresarial, desarrollo institucional y reglamen-
tación del empleo.
Espacio y recursos
El Gobierno ha emprendido varias iniciativas de formalización en relación con
los espacios y recursos. En las zonas urbanas ha creado mercados ociales y
alentado el pago de tasas para utilizarlos, según el presidente de la ASSOTSI,
entrevistado en 2009. Sin embargo, la reglamentación de estas tasas parece
estar disuadiendo a muchos vendedores informales de formalizarse:
Lo que se dice en Maputo es que hay miles de espacios disponibles en los mer-
cados municipales ociales que no se están utilizando… La gente no los solicita
porque entonces tiene que pagar tasas. Se han hecho algunas mejoras importan-
tes en los mercados municipales en lo que respecta al suministro de electricidad y
de agua. En el mercado central principal de la ciudad hay un aparcamiento para
que la gente deje sus vehículos. Es seguro, pero hay que pagar. De todos modos,
toda esa gente preferiría vender sus mercancías en las aceras8.
Por el contrario, según declaró el director de la Agencia de Noticias de
Mozambique en 2009, se ha proporcionado ayuda gubernamental a trabaja-
dores que viven en distritos rurales, a quienes no solía prestarse atención en
el pasado. El Gobierno ha creado ventanillas únicas provinciales para pro-
porcionar a las empresas apoyo y asesoría, y también ha facilitado el crédito
para la iniciativa empresarial. El programa de crédito gubernamental conocido
como Orçamento de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) está concebido
para promover la agricultura, ayudar al campesinado a salir de la subsistencia
básica y del comercio informal de bajo nivel, incrementar la producción de
alimentos y generar empleos a través de empresas formales como molinos de
harina y fábricas de ladrillos. La provisión de créditos se acompañó de inicia-
tivas de formación sobre gestión empresarial (AIM, 2008a). Se ha proporcio-
nado a cada uno de los 128 distritos locales en torno a 300 000 dólares de los
Estados Unidos anuales, en función del tamaño de la población. Cabe armar
que se trata de una ayuda que se les debía desde hace tiempo:
8 Redactor principal de la Agencia de Noticias de Mozambique, entrevistado en 2009.
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 413
Por primera vez, el Gobierno decidió ocuparse de los campesinos. Y fueron ellos los
que lucharon por la independencia, pero se les ha ignorado durante más de veinte
años, treinta años. Seguían sufriendo igual que en la era colonial… Las mejoras
no son muchas, pero algo es algo. Pocas personas caminan sin zapatos hoy día9.
Sin embargo, la administración del programa OIIL todavía es deciente:
en algunos casos, el dinero se ha gastado en proyectos cticios.
Otra medida promovida por el Gobierno es la provisión de micronan-
ciación. En 1989 el Banco Mundial creó el Fondo de Crédito para Empre-
sas Urbanas, que gestiona el Ministerio de Trabajo de Mozambique. En 2005
había alrededor de 103 000 beneciarios de microcréditos y unos 32 operado-
res de los mismos en el país. Sin embargo, la micronanciación es sobre todo
un fenómeno urbano que presenta como principal limitación el hecho de que
el monto del crédito suele estar supeditado al nivel de ahorro de los miem-
bros. Además, los tipos de interés tienden a ser más altos que los que aplican
los bancos comerciales. Ello puede explicar en parte por qué sigue recurrién-
dose más a la micronanciación informal que a la formal (De Vletter, 2006).
9 Director de la Agencia de Noticias de Mozambique, entrevistado en 2009.
Cuadro. Elementos del plan de modernización de Mozambique para promover
la formalización
Elementos progresistas Elementos conservadores
Espacio y recursos Creación de mercados
oficiales e impuestos para
su uso
Subvenciones regionales para
el desarrollo de pequeñas
empresas
Ayudas a las empresas
Expulsión de los trabajadores
informales de la tierra
(«acumulación por desposesión»)
Mala gestión de las subvenciones
regionales para las pequeñas
empresas
Desarrollo institucional Sindicatos
Educación y formación
profesional
Enseñanza secundaria
infradesarrollada
Poca oferta de desarrollo de
las competencias laborales para los
trabajadores informales
Reglamentación de
la actividad empresarial
Incentivos fiscales para
las pequeñas empresas
Normativas para promover
las cooperativas
Ausencia de registro de
las empresas
Reglamentación del empleo Legislación laboral protectora
de la seguridad del empleo
Medidas adoptadas para
la igualdad de género
No se controla el cumplimiento
de las normas de seguridad y salud
Persistencia del trabajo infantil
Diferencias de género en
el empleo
Instituciones informales reguladoras
del empleo/clientelismo y
amiguismo
Fuente: Elaboración propia.
Revista Internacional del Trabajo
414
La modernización también incluye prácticas que parecen destinadas a re-
ducir la actividad informal, pero sirven a intereses creados, como la privatización
gradual del patrimonio en nombre del desarrollo. Durante los años del socia-
lismo de Estado, toda propiedad era estatal, situación que se ha ido invirtiendo
tanto ocial como ociosamente (Arndt, Benca y Thurlow, 2011)10. Un ejem-
plo de la evolución en el uso del suelo es el caso de la Avenida da Marginal,
en Maputo, que recorre la línea costera desde el suburbio de Sommerschield
hasta el complejo turístico Costa do Sol. Durante la guerra civil de 1977-1992
y la primera posguerra esta avenida estaba bordeada por las viviendas de los
pescadores artesanales, los mercados informales de pescado y otras empresas
informales; con los años, este foco de actividad informal ha sido desplazado por
viviendas de lujo. El declive de la pesca artesanal en torno a Maputo también
se ha visto exacerbado por la explotación ilegal y el agotamiento de los bancos
de langostino por obra de elementos criminales (AllAfrica.com, 2008 y 2011a).
Y este proceso no se ha limitado al área de Maputo. Por ejemplo, en la ciudad
costera septentrional de Pemba, los pescadores artesanales y los vendedores in-
formales han sido gradualmente expulsados de la playa de Wimbe, que, como
en el caso anterior, ocupan ahora hoteles y viviendas de lujo.
Desarrollo institucional
En los últimos años se ha asistido al desarrollo de una serie de instituciones
en los ámbitos de la representación sindical, la banca y la educación (para un
análisis más detallado de las instituciones en Mozambique, véase Wood et al.,
2011, y Dibben y Williams, 2012).
La federación sindical OTM, creada por el Gobierno en 1983, es ahora in-
dependiente en teoría, en virtud del Código del Trabajo de 2007. Según declaró
el director A de esta federación en 2009, dicho año contaba con 16 sindicatos
aliados y unos 250 000 miembros. Se constituyó una segunda federación, la
Confederação Nacional dos Sindicatos Independentes e Livres de Moçambi-
que (CONSILMO), a partir de tres sindicatos disidentes que consideraban que
la OTM estaba demasiado próxima del partido en el poder. Los sindicatos mo-
zambiqueños tienden a no sindicar a trabajadores ocasionales (Webster, Wood
y Brookes, 2006) o informales. Sin embargo, muchos de los trabajadores de la
economía informal son miembros de la ASSOTSI, como hemos mencionado
más arriba. Más recientemente, la OTM estudió cómo responder más activa
y directamente a las necesidades de los trabajadores informales; el hecho de
integrar a estos trabajadores en las actividades de los sindicatos dominantes
podría contribuir a promover la formalización.
Aunque se ha avanzado en el área de la educación primaria, el sistema
de enseñanza secundaria sigue siendo deciente. Según declaró en 2009 un
redactor principal de la Agencia de Noticias de Mozambique, el Gobierno
10 Durante muchos años, las transacciones de propiedad se realizaban ociosamente, me-
diante una simple venta de llaves. Actualmente, en función de mecanismos más formales, la propie-
dad puede arrendarse por 99 años. Los particulares pueden guardar en propiedad cualquier mejora
que hayan hecho en una parcela de tierra.
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 415
proporciona formación profesional en virtud del artículo 238 del Código del
Trabajo de 2007. Sin embargo, es relativamente escasa; solo el 15 por ciento
de los estudiantes de secundaria inician cursos formales de enseñanza técnica
y profesional u otros cursos de formación cada año. También hay diferencias
según el sector: en los transportes existe una política sectorial activa, pero ello
no se aplica a todos los demás sectores. Reconociendo la necesidad de mejo-
rar la formación profesional, en 2005 el Gobierno lanzó un plan estratégico
para la creación de un organismo de coordinación de la formación en el sec-
tor informal.
Reglamentación de la actividad empresarial
Se han tomado una serie de medidas para alentar la formalización de las pe-
queñas empresas. Entre ellas cabe citar la introducción en 2008 de una tasa
simplicada, que puede pagarse en tanto que porcentaje del volumen de nego-
cio, o como suma única, según informaba un redactor principal de la Agencia
de Noticias de Mozambique en 2009. Cualquier empresa, vendedor o pro-
ductor con un volumen de negocio inferior a 100 000 dólares de los Estados
Unidos por año puede optar por esta tasa única que sustituye a los impuestos
sobre la renta, la actividad empresarial y el valor añadido (AIM, 2008b). Sin
embargo, el sistema no ha suscitado precisamente un entusiasmo general: los
pequeños agricultores han de estar en posesión de una tarjeta de identica-
ción para poder optar a la exención de impuestos, y 3,5 millones de familias
no cumplen con este requisito. Además, una empresa solo puede registrarse
si el propietario tiene una cuenta en un banco con un determinado monto
de capital, y ello en virtud de una ley colonial que se concibió en su mo-
mento para excluir a los africanos de los negocios y que todavía sigue en vigor
(Bertelsmann Stiftung, 2010).
Otra de las medidas que puede reducir el número de trabajadores en la
economía informal es el fomento de las cooperativas, sobre todo en la agri-
cultura, en una sociedad en la que la mayoría de la población vive de la tie-
rra. Este tipo de organizaciones se están creando desde hace más de veinte
años en Maputo y están teniendo mucho éxito. La mayoría de sus miembros
son mujeres que cultivan verduras y venden su propia producción en los mer-
cados y en las calles de Maputo. En 2008 se aprobó una ley para fomentar el
crecimiento de las cooperativas.
Reglamentación del empleo
La mejora de la reglamentación del empleo formal supondría una mayor pro-
tección de los trabajadores y podría reducir el número de personas que optan
por el empleo informal. Mozambique cuenta con un marco de legislación la-
boral bastante exhaustivo. En la Constitución de 1990 se consagran los dere-
chos de libertad sindical y de asociación, el derecho de huelga, el derecho a
un salario justo y el derecho a descanso y a vacaciones, así como a un entorno
de trabajo seguro y saludable. Además, hay un salario mínimo en vigor, esta-
blecido por la Comisión Tripartita sobre Legislación Laboral, que reúne al Es-
Revista Internacional del Trabajo
416
tado, a los empleadores y a los sindicatos (Artur, 2004). La legislación sobre
empleo se amplió con los Códigos del Trabajo de 1998 y 2007, que cubren a la
mayoría de los asalariados del sector privado, pero aún no se aplica en todos
sus aspectos al trabajo doméstico y a la minería, a la seguridad privada y a la
agricultura. También se reconocen el derecho a la negociación colectiva y a la
participación, en tanto que derechos colectivos, junto con derechos individua-
les relativos a la remuneración, el empleo atípico, la discriminación de género,
la seguridad y salud, y el trabajo infantil.
Sin embargo, el control del cumplimiento de la legislación sobre seguri-
dad y salud es escaso, a pesar de las campañas de represión periódicas (AllA-
frica.com, 2011b), y existen diferencias salariales entre los mozambiqueños
blancos y negros, según el director de la Agencia de Noticias de Mozambique,
entrevistado en 2007 y 20 09. Además, la acción de la inspección del trabajo
es limitada debido a la falta de recursos (Levy, 2003; Artur, 2004). Por último,
aunque el trabajo infantil está prohibido en virtud del Código del Trabajo de
2007, todavía es un hecho generalizado, por lo que pueden verse niños peque-
ños vendiendo en las calles tanto a turistas como a residentes locales.
Las personas en empleo informal son en su mayoría mujeres, casi todas
negras mozambiqueñas, según el presidente de la ASSOTSI (entrevistado en
2009). Las desventajas que sufren las mujeres y los negros mozambiqueños
probablemente continúen mientras sigan existiendo pautas de comportamiento
no escritas en relación con el clientelismo y el amiguismo:
A las personas las nombran sus superiores. Estos nombran a sus subalternos, y lo
hacen sobre la base de la amistad y la conanza. Hay cierto nivel de incompeten-
cia. La gente tiene miedo de dar a conocer lo que no va bien. Es como un club. Es
una organización y un sistema de nombramientos que se mueve por intereses po-
líticos. Así que ser competente es secundario, lo primero es ¿podemos conar en
ellos? Esto puede parecer irracional si no entiendes nuestra cultura…11.
Tales prácticas pueden alentar la participación en la economía informal,
como apuntan Round, Williams y Rodgers (2008). Las personas que no tie-
nen los contactos necesarios o carecen de los recursos nancieros para conse-
guirlos y poder trabajar en el sector formal buscan refugio y seguridad en la
esfera de las relaciones íntimas y la informalidad en su propia comunidad. En
tales casos, la informalidad representa un refugio seguro.
Conclusiones
En Mozambique, el Gobierno reconoce la legitimidad de la economía informal
y ha hecho intentos de negociar con la ASSOTSI, la principal organización re-
presentativa de las empresas informales. Al mismo tiempo, el planteamiento
del Estado para promover la formalización integra tanto elementos progre-
sistas como conservadores. El Estado reconoce cada vez más que una econo-
mía informal amplia funciona como válvula de seguridad, al proporcionar un
sustento marginal a los pobres, y esta tolerancia puede, por consiguiente, con-
11 Directivo superior, Universidad de Mozambique, entrevistado en 2007.
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 417
tribuir a mantener el statu quo. Al mismo tiempo se han hecho algunos es-
fuerzos para ayudar a los vendedores informales a formalizar sus actividades,
mediante la provisión de mejores espacios para la venta y apoyo al sector in-
formal. Tales iniciativas pueden hacer la formalización más atractiva (Loayza
y Rigolini, 2011). Entre los elementos conservadores que inhiben la transición
a la formalización cabe mencionar que el Estado fomenta un proceso en curso
de acumulación primitiva de espacio y recursos que conduce al enriqueci-
miento de algunos a costa de marginalizar a quienes dependen de actividades
de sustento informales; ello es un indicio de la reaparición de la expropiación
como característica del capitalismo contemporáneo en muchos países, un pro-
ceso que podríamos denominar de «acumulación por desposesión» (Harvey,
2003). Además, el Estado parece ignorar la infracción de ciertas normativas
ociales, ya sea por falta de recursos o de voluntad política; los costos polí-
ticos de imponer la reglamentación pueden superar con mucho las ventajas
de intervenir (Ferguson, 1990; Ndawonde, 2009). Por otra parte, la economía
informal contribuye a «disciplinar» a los trabajadores en el sector formal al
rebajar las normas del trabajo (Moody, 1997). Desde el punto de vista de un
asalariado, las presiones salariales a la baja parecen más fáciles de aceptar ante
la sombría perspectiva del empleo informal como alternativa, que ofrece poco
más que una subsistencia básica. La relación entre la proliferación del empleo
informal y las presiones a la baja de las condiciones de trabajo en el em-
pleo formal merece ser investigada más a fondo.
La informalidad puede resultar muy beneciosa para ciertos grupos de
«insiders» (Nafziger, 1988), y también capaz de apuntalar la subsistencia bá-
sica (Wood y Frynas, 2006). En Mozambique, la regulación se lleva a cabo me-
diante instituciones tanto formales como informales. Las informales pueden
denirse como «normas socialmente compartidas, en general no escritas, que
se crean, se difunden y se hacen cumplir fuera de los canales establecidos o-
cialmente» (Helmke y Levitsky, 2004, pág. 727). Se denomina «economía del
afecto» a una red de apoyo en ámbitos diversos como el crédito, el desarrollo
empresarial, la educación y el desarrollo comunitario (Hydén, 1983). Sin em-
bargo, el postulado neoliberal de reducir las competencias del Estado para li-
mitar sus capacidades «depredadoras» puede en realidad empeorar las cosas
y hacer que la mengua de la reglamentación y del control de su cumplimiento
alienten nuevas olas de acumulación primitiva.
En el plano teórico, este artículo pone de relieve las limitaciones que re-
presenta centrarse en la regulación formal, ya sea en términos de tradiciones
jurídicas o de conguraciones institucionales; aun aceptando que la actividad
económica dependa siempre de una mediación institucional, la base primordial
de la regulación puede ser informal (Jessop, 2001). Por consiguiente, concen-
trarse en la reforma de la reglamentación formal puede ser menos ecaz en la
práctica de lo que se piensa. Este artículo destaca también la relativa compatibi-
lidad entre instituciones especícas y normas culturales implícitas (Boyer, 2006;
Sosthenes, 2008). No cabe duda de que las instituciones en las economías emer-
gentes están mucho menos coordinadas que en las sociedades avanzadas (Lane
Revista Internacional del Trabajo
418
y Wood, 2009). Sin embargo, ello no quiere decir que no existan a distintos ni-
veles, o que las pautas implícitas de comportamiento impidan las diferencias en
términos de actividad dentro tanto del sector formal como del informal (ibid.).
Más bien, lo que está claro es que las instituciones son ambivalentes y poliva-
lentes y que los diferentes actores, al tratar de favorecer sus intereses, pueden
obrar en contra o a favor de una cobertura institucional y de una reglamenta-
ción más ecaces. Dentro de la economía informal existen muchas diferencias
en función del género, las regiones y los sectores económicos; las mujeres que
trabajan fuera del área metropolitana de Maputo suelen estar en una situación
más precaria que los hombres que lo hacen dentro de la metrópoli. En la peri-
feria rural, la mayoría del campesinado opera en una economía de subsistencia
relativamente cerrada, con un nivel mínimo o nulo de reglamentación y de pro-
visión de servicios. Existe una necesidad de políticas gubernamentales sistemáti-
cas que permitan a los trabajadores marginados, como las mujeres, acceder a un
empleo mejor pagado (Oya y Sender, 2009), lo cual conduciría a un desarrollo
económico de más amplio alcance. Ello está en consonancia con la estrategia
propuesta por la OIT para facilitar la «transición a la formalidad», que se basa
en una integración mayor de las diversas políticas. La estrategia hace hincapié en
la necesidad de actuar conjuntamente en ámbitos como la creación de empleo,
el crecimiento económico, el control del cumplimiento de las normas interna-
cionales del trabajo y de los derechos laborales, la igualdad y el desarrollo tanto
urbano como rural (Williams y Lansky, 2013; OIT, 2013). En las áreas urbanas
de Mozambique, si bien la reglamentación formal es limitada, los operadores
del sector informal tienen que interactuar con las autoridades a muy distintos
niveles, que implican intercambio de recursos, reciprocidad y omisiones, de un
modo que permita la predictibilidad para las relaciones de intercambio. Por una
parte, la regulación informal desempeña un papel vital en caso de deciencia
de reglamentación formal. Por otra parte, unas instituciones de regulación par-
cialmente descoordinadas y una dependencia excesiva del sector informal, junto
con la merma asociada del papel potencial del Estado, contribuyen a una mayor
inestabilidad y no pueden constituir la base de una trayectoria de crecimiento
económico predecible y estable (Boyer, 2006; Hanlon, 2004).
Una carencia de gran parte de la literatura socioeconómica neoinsti-
tucionalista sobre África tropical es que en ocasiones se limita a declarar en
términos generales la necesidad de mejores instituciones (véase Wood y Fry-
nas, 2006). Sin embargo, para que las instituciones sean ecaces se requieren
compromisos sociales reales entre los grandes grupos de intereses, lo cual a
su vez depende de una movilización y organización efectiva de las bases que
fuerce el compromiso cambiando el statu quo (Ferguson, 1990). A pesar de
los progresos de la ASSOTSI, esa movilización de las bases sigue siendo, en
el momento de escribir este artículo, una perspectiva aparentemente distante
(Hanlon, 2004; Harrison, 2000). Un factor clave a este respecto podría ser el
modo en que las actividades informales subsidian en la práctica a las formales,
ya sea mediante la subcontratación maniesta o abaratando algunos bienes y
servicios en benecio de los productores del sector formal; la línea divisoria
Presiones a favor y en contra de la formalización. Mozambique 419
entre formalidad e informalidad no siempre está clara (Chen, 2007). Investi-
gaciones anteriores han puesto de maniesto las fronteras permeables entre
las actividades comerciales legales, ilegales e incluso supralegales en Mozambi-
que, lo cual hace difícil establecer una distinción absoluta entre ellas. Ejemplos
de ello existen en las industrias de la pesca y de la madera noble, así como en
ciertas actividades de importación y exportación (Roper y Wood, 2003). Ade-
más, no parece realista esperar un cambio radical desde abajo, dado el pasado
traumático de Mozambique, que genere en el país la necesidad de construir el
desarrollo económico sin poner en peligro la estabilidad social y política. Por
consiguiente, si bien la formalización es importante, no cabe duda de que el
proceso será difícil y controvertido. En países con un pasado semejante al de
Mozambique, cabría pedir a las instituciones tanto locales como internaciona-
les que acepten que el camino a seguir implica un cambio gradual.
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