La política convencional de la UE sobre readmisión de inmigrantes irregulares: una cooperación opaca y con implicaciones graves para los derechos humanos

• Author: Eva Díez Peralta
• Position: Profesora Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Almería
• Pages: 69-84

REDI, vol. 73 (2021), 2

LA POLÍTICA CONVENCIONAL DE LA UE SOBRE

READMISIÓN DE INMIGRANTES IRREGULARES:

UNA COOPERACIÓN OPACA Y CON IMPLICACIONES

GRAVES PARA LOS DERECHOS HUMANOS

Eva DÍEZ PERALTA*

SUMARIO: 1. CONSIDERACIONES PREVIAS.—2. LA COOPERACIÓN CONVENCIONAL DE

CARÁCTER FORMAL EN MATERIA DE READMISIÓN.—3. LA TENDENCIA HACIA LA

INFORMALIZACIÓN DE LA POLÍTICA DE READMISIÓN: LOS MECANISMOS PRÁC-

TICOS DE RETORNO.—4. LA REVISIÓN DE LA POLÍTICA DE READMISIÓN DESDE

LA ÓPTICA DE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS.—4.1. La negocia-

ción de los acuerdos.—4.2. La decisión de retorno y la garantía del principio de no devolu-

ción.—4.3. La ausencia de un mecanismo posretorno.—5. REFLEXIONES FINALES.

1. CONSIDERACIONES PREVIAS

Desde hace algún tiempo, la política de readmisión y de retorno se ha

convertido en un componente fundamental de la lucha contra la inmigración

irregular en la Unión Europea (UE), y, sobre todo, en una pieza indispensa-

ble del instrumental jurídico y político que la Agenda Europea de Migración

afianzó en plena gestión de la llamada crisis de los refugiados 1.

Sin embargo, no pocos Estados terceros han mostrado cierta resistencia

a readmitir a sus propios nacionales, a pesar de la obligación internacional

vigente a este respecto 2. Y muchas más reticencias encuentra la readmisión

* Profesora Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Almería (emdiez@ual.

es). Todas las páginas web de referencia han sido consultadas por última vez el 12 de mayo de 2021.

Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación FEDER-UAL, Control de Fronteras y Derechos

Humanos en el Mediterráneo, con referencia UAL18-SEJ-C004-B.

1

Véanse «Agenda Europea de Migración», COM (2015) 240 final, de 13 de mayo de 2015, pp. 11-

12; «Marco de Asociación con terceros países en el marco de la Agenda Europea de Migración», COM

(2016) 385 final, de 7 de junio de 2016, pp. 7-9.

2 Véase, ampliamente, CARRERA, S., Implementation of EU Readmission Agreements. Identity, Deter-

mination Dilemmas and the Blurring of Rights, Springer Briefs in Law, Switzerland, Springer Interna-

tional Publishers, 2016.

Revista Española de Derecho Internacional

Sección ESTUDIOS

Migraciones y asilo: análisis y perspectivas/

Migrations and asylum: analysis and perspectives

Vol. 73/2, julio-diciembre 2021, Madrid, pp. 69-84

http://dx.doi.org/10.17103/redi.73.2.2021.1a.04

© 2021 Asociación de Profesores

de Derecho Internacional

y Relaciones Internacionales

ISSN: 0034-9380; E-ISSN: 2387-1253

Recepción: 19/05/2021. Aceptación: 09/06/2021

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REDI, vol. 73 (2021), 2

de aquellos nacionales de terceros países que han entrado en la UE por el

territorio del socio exterior en cuestión, o país de tránsito. Otras razones de

que no se produzcan retornos, de orden más práctico, están relacionadas con

la identificación de los retornados y la obtención de la documentación nece-

saria de las autoridades de terceros países 3. Así, solo un tercio de las personas

a las que se ordena regresar lo hacen efectivamente 4. Con todo, la pandemia

de covid-19 ha mantenido a la baja los índices de retorno como consecuen-

cia de las restricciones de viaje, el cierre de fronteras y la disminución de la

capacidad de emitir documentos de retorno, de forma que en septiembre de

2020 las repatriaciones no habían alcanzado los niveles anteriores a la crisis

sanitaria 5.

Lo cierto es que los actuales retos migratorios estimulan una cooperación

más estrecha con los socios exteriores, a los fines de garantizar la readmisión

de sus propios nacionales o los de tránsito. La dimensión exterior de la polí-

tica de retorno es un elemento clave para obtener un mayor grado de eficacia

y previsibilidad en este terreno. En particular, los acuerdos de readmisión fir-

mados entre la UE y los países de origen y de tránsito se erigen en los instru-

mentos que mejor corresponden a una política migratoria bien gestionada.

Este es el argumento repetido en los últimos años, si bien hay que reconocer

que estos acuerdos revelan, además, la propensión a externalizar el control

de las migraciones 6.

Este trabajo plantea como objetivo general una reflexión sobre la transpa-

rencia y eficacia de la cooperación de la UE con terceros países en materia

de retorno y readmisión, y su difícil encaje en la cultura del Estado de Dere-

cho y de los derechos humanos. La Comisión Europea se obstina en medir

cuantitativamente la eficacia de los retornos, con arreglo principalmente a

la relación entre el número de órdenes de expulsión dictadas y las tasas de

devolución efectivas. Sin embargo, como apunta el Parlamento Europeo, la

eficacia de los retornos también se debe evaluar en función de su sostenibili-

dad y de la aplicación de las garantías de los derechos fundamentales 7.

3 Véase Good practices in the return and reintegration of irregular migrants: Member States’ entry

bans policy and the use of readmission agreements between Member State and third country, A Study from

the European Migration Network, 2014, en https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/default/files/what-we-

do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/emn_study_reentry_bans_and_read-

mission_agreements_final_december_2014.pdf.

4 Desde 2015 el número de decisiones de retorno ejecutadas ha ido disminuyendo. En 2019, en la

UE de 27 Estados, los Estados miembros emitieron un total de 491.195 decisiones de retorno, frente

a las 426.255 órdenes de retorno emitidas en 2016; sin embargo, en ese mismo año, 142.320 personas

fueron efectivamente retornadas, frente a las 192.460 personas retornadas en 2016. Cfr. EUROSTAT, Third

country nationals returned following an order to leave - annual data (rounded).

5 EUROPEAN COMMISSION, Inform 5 - Impact of Covid-19 pandemic on voluntary and forced return

procedures and policy responses. Series of EMN-OCDE informs on the impact of Covid-19 in the migra-

tion area, European Migration Network, 2021.

6 BROUWER, E., «Extraterritorial Migration Control and Human Rights: Preserving the responsibi-

lity of the EU and its Member States», en RYAN, B. y MITSILEGAS, V. (eds.), Extraterritorial Immigration

Control: Legal Challenges, Leiden, Brill, 2010, pp. 199-228, esp. p. 210.

7 Resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 2020, sobre la aplicación de la Direc-

tiva de Retorno. Texto aprobado P9_TA (2020)0362, apdo. 6.