El Comité de Libertad Sindical, órgano pionero de la OIT, celebra su cincuenta aniversario

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El Convenio fundamental de la OIT núm. 87 sobre l a libertad sindical y la protección del derecho de sindicación fue adoptado en 1948; a este instrumento le siguió, un año más tarde, el Convenio núm. 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. Desde entonces, miles de sindicalistas se han beneficiado de las garantías previstas en los convenios 87 y 98, dos números mágicos para los defensores de los derechos en el trabajo. Ian Graham repasa los 50 años de historia del Comité de Libertad Sindical de la OIT, el órgano que se encarga de velar por la aplicación de esos convenios.

GINEBRA - La libertad sindical no tiene nada de abstracto. Que se lo pregunten a Dita Sari. Por atreverse a organizar sindicatos independientes en Indonesia en la década de 1990 tuvo que sufrir varias detenciones, acosos, palizas y la actuación abusiva de los militares.

En 1996, su convocatoria a la huelga general le valió una pena de prisión de ocho años. Afortunadamente contaba con defensores importantes en el exterior, entre los que figuraba un comité internacional singular, un órgano que celebra su cincuenta aniversario este año.

El Comité de Libertad Sindical de la OIT se ocupó de ejercer la presión necesaria para lograr la liberación de Dita Sari. La culminación de estos esfuerzos llegó en 1999, cuando fue puesta en libertad y elegida por unanimidad Presidenta de la Federación de Sindicatos de Indonesia (FNPBI).

Sólo en la última década, más de 2.000 sindicalistas de todo el mundo fueron excarcelados después de que este comité de la OIT examinara sus casos.

'Los sindicalistas todavía van a la cárcel en mi país', denunció Dita Sari en una mesa redonda especial celebrada en marzo con motivo del aniversario del Comité en la OIT. 'Necesitamos una acción más práctica y directa, similar a la que se emprendió en mi favor hace tres años. De este modo el Comité podrá cosechar nuevos éxitos.'

Basile Mahan Gahé está de acuerdo. Es el Secretario General de la confederación de sindicatos 'Dignité' y ha sido encarcelado 10 veces en Côte d'Ivoire. También en esta ocasión, el Comité se ocupó de su caso.

'La verdad es que le debo la vida al Comité de Libertad Sindical', afirma.

'Aquí nos ocupamos, literalmente, de cuestiones de vida o muerte', asegura Kari Tapiola, Director Ejecutivo de la OIT.

La consecución del conseso

No es un trabajo fácil. Establecer normas es una cosa, y lograr su cumplimiento es otra bien distinta. Las normas de ámbito mundial plantean un reto especial. Deben aplicarse mediante la persuasión moral y han de verse avaladas por un consenso que permita acumular de forma gradual un conjunto de precedentes.

Esta técnica ha adquirido una importancia vital en la actualidad. Muchos aspectos de la vida se ven sometidos a una 'globalización' plena en la práctica, pero las doctrinas de la soberanía y la legislación mundiales no han evolucionado al mismo ritmo.

Los derechos del trabajo son un buen ejemplo de esta situación. En un mercado mundial único, los trabajadores de todas las regiones tienen el mismo derecho a organizarse en defensa de sus intereses. De lo contrario, toda la teoría acerca de un 'campo de juego equilibrado' pierde su sentido.

No resulta sorprendente que la OIT, uno de los organismos internacionales de mayor permanencia en el tiempo, haya desempeñado un papel esencial en el desarrollo de un proceso de establecimiento de normas basado en el consenso. Además, en ningún sitio se ha dado mejor aplicación a estos métodos que en el Comité de Libertad Sindical de la OIT.

'Probablemente, hemos recurrido a este comité con más frecuencia que a cualquier otro, y hemos comprobado que se obtienen resultados', señala Guy Ryder, Secretario General de la ICFTU.

Derecho básico

La libertad sindical es un derecho universal. Así se afirma en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que data de 1948. Ese mismo año se produjo la adopción de un convenio fundamental de la OIT, concretamente, el núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación. Sólo un año más tarde, se adoptó el Convenio núm. 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. Los convenios de la OIT son ratificables por los Estados y vinculantes para éstos. Son lo más parecido a un código de derecho laboral internacional.

Hasta la fecha, '87 y 98' son los números mágicos más citados por los defensores de los derechos laborales internacionales. Aparecen constantemente en cartas de protesta dirigidas a gobiernos y empresas por la infracción de los derechos sindicales, y tienden a generar una respuesta. Su capacidad de influencia en la práctica obedece fundamentalmente a la labor llevada a cabo en cada caso por el Comité de Libertad Sindical.

Constituido por el Consejo de Administración de la OIT en 1951, el comité ha desempeñado a menudo el papel de 'apagafuegos'. Cuando se encarcela a sindicalistas por desarrollar actividades sindicales lícitas y, en particular, cuando se encuentran en situaciones de peligro físico, el Comité es capaz de actuar con celeridad.

Esta capacidad se debe a la singularidad de su ámbito de actuación. Al igual que el resto de estructuras generales de la OIT, es 'tripartito'. En otras palabras, en él participan en condiciones de igualdad los representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores. No obstante, el Comité puede examinar los casos planteados en contra de cualquier país miembro de la OIT sin contar con el previo consentimiento del Estado en cuestión, incluso en el caso de que éste no haya ratificado formalmente los convenios sobre libertad sindical. Tampoco es necesario que se hayan agotado todos los recursos jurídicos en el propio país para llevar un caso ante este comité internacional. Además, al decidir si una reclamación es admisible, el Comité no se considera vinculado por definiciones nacionales o por el reconocimiento en el país en cuestión de organizaciones de trabajadores o de empleadores. En este sentido, puede conocer de casos presentados por sindicatos no oficiales, clandestinos o exiliados.

Las conclusiones del Comité se remiten al Consejo de Administración, y a los gobiernos no les hace ninguna gracia ser criticados en sus informes.

'Para los sindicalistas, la gran ventaja de este Comité radica en su universalidad', opina Ryder. 'Si te sucede algo, puede examinar tu reclamación sin tener que esperar un ciclo prolongado de resoluciones y permisos. En muchos sentidos, este Comité es un modelo de aquello en lo que debe consistir la supervisión internacional'.

Las violaciones graves de los derechos laborales son muy habituales en la actualidad. De acuerdo con los datos de la ICFTU, 223 sindicalistas fueron asesinados o 'desaparecieron' en 2001. Además, más de 4.000 personas fueron arrestadas, unas 1.000 sufrieron lesiones y 10.000 fueron despedidas por desarrollar actividades sindicales legítimas. Sólo en Colombia, 201 sindicalistas fueron asesinados o desaparecieron el pasado año.

Por consiguiente, los ataques específicos, con frecuencia brutales, perpetrados contra la libertad sindical seguirán constituyendo un motivo de honda preocupación para el Comité. Por ejemplo, recientemente ha instado al Gobierno colombiano a castigar a los responsables del asesinato y el secuestro de sindicalistas, al Gobierno de Corea a liberar a los detenidos o encausados por sus actividades sindicales, al Gobierno de Zimbabwe a poner en marcha un proceso de investigación independiente sobre los ataques cometidos contra sindicalistas, y al Gobierno yugoslavo a suprimir las restricciones impuestas a la libertad sindical de los empleadores. Éstos también tienen derecho a organizarse, y el Comité actúa para protegerles.

Un papel más amplio

En cualquier caso, el Comité también considera situaciones más generales. En los últimos 50 años, se ha visto obligado a menudo a ocuparse de las condiciones económicas, sociales y políticas que afectan a la libertad sindical. Polonia es un buen ejemplo de esta línea de actuación. En agosto de 1980, cuando los líderes de la huelga convocada por el movimiento Solidaridad redactaron sus 21 peticiones en Gdansk, incluyeron entre éstas la consecución de amplios derechos sociales y políticos, así como reivindicaciones respecto a la negociación de los medios básicos de subsistencia. Esta opción llevó a que se planteara si Solidaridad podía reclamar el reconocimiento de su situación jurídica y, en su caso, cuál se le asignaría.

'Toda asociación debe ser registrada por las autoridades', señala Janusz Onyszkiewicz, miembro en la actualidad del parlamento polaco que ejerció en tiempos como portavoz nacional de Solidaridad. En aquella época, las autoridades polacas podían negarse a registrar la mayoría de los tipos de organización.

'La única excepción era la de los sindicatos', destaca Onyszkiewicz. 'No existía base jurídica [para denegar el registro] porque Polonia había ratificado el Convenio que prevé el carácter automático del registro de sindicatos'.

Las huelgas dieron lugar al Acuerdo de Gdansk de 31 de agosto de 1980. En este documento se consignó la aceptación explícita por parte del Gobierno polaco de los principios recogidos en los Convenios núms. 87 y 98. En octubre de ese mismo año, Polonia adoptó una nueva Ley de sindicatos que permitía el pluralismo sindical. Con todo, Solidaridad seguía sin poder registrar sus estatutos. Por esta razón, el Director General de la OIT emprendió una misión a Polonia y, en noviembre de 1980, el ministro de Trabajo polaco compareció ante el Comité de Libertad Sindical para anunciar el registro de Solidaridad.

Esta victoria fue efímera. La imposición de la ley marcial en Polonia el 13 de diciembre de 1981 dio lugar a la disolución de los sindicatos y a la represión de los dirigentes y los afiliados de Solidaridad.

Pese a todo, la OIT siguió celebrando reuniones con el Gobierno polaco y con sindicalistas, incluido Lech Walesa, líder de Solidaridad. A lo largo de la década de 1980, la OIT ejerció su influencia sobre dicho Gobierno para que adoptara una legislación compatible con los Convenios núms. 87 y 98. Las autoridades rechazaron tales llamamientos, pero el Director General de la OIT regresó a Polonia en 1987 para mantener nuevas conversaciones con el Gobierno y los dirigentes sindicales, entre los que figuraban los de Solidaridad, todavía al margen de la ley.

Una nueva ola de huelgas en 1988 allanó el terreno para la celebración de elecciones democráticas y el traspaso del poder político a las fuerzas aliadas de Solidaridad. Con el asesoramiento de la OIT, en enero de 1989 se constituyó una comisión tripartita nacional, dedicada en parte a redactar una nueva legislación sindical. En Polonia, al igual que en Europa central y oriental en la década de 1990, la OIT llevó a cabo un extenso programa de seminarios, actividades docentes y visitas de estudio que sirvieron para sentar firmemente las bases de la libertad sindical en estos países.

Con el paso de las décadas el Comité se ha ocupado de varios casos similares en los que regímenes dictatoriales o autoritarios, con independencia de la ideología que les inspirara, atacaban de manera sistemática la libertad sindical. Destacan los ejemplos de España bajo los dictados de Franco, Chile en la época de Pinochet y Sudáfrica durante el apartheid.

Tampoco es que los derechos sindicales se respeten siempre en el caso de las democracias parlamentarias. Ciertamente, la distribución geográfica de las quejas recibidas por el Comité no es uniforme (véase el Gráfico 1 del informe del CLS), pero pone de manifiesto que la libertad sindical puede verse amenazada en cualquier parte.

Precedentes

Entretanto, el Comité prosigue con su labor de constituir un conjunto de precedentes que facilite la toma de decisiones respecto a cuestiones importantes que atañen a los derechos sindicales. Por ejemplo, ¿cuándo es legítimo prohibir una huelga? El Comité ha admitido que el derecho a la huelga puede restringirse o prohibirse en dos casos: en el servicio público, pero sólo cuando se trate de funcionarios que ejercen la autoridad en nombre del Estado, y en los servicios esenciales.

A este respecto se plantean obvios problemas de definición. Los gobiernos pueden caer en la tentación de designar cualquier cosa como 'servicio esencial', sencillamente con el fin de impedir la acción sindical. Así, parte de la labor del Comité en el último medio siglo ha consistido en determinar de manera gradual los servicios que son esenciales y los que no.

Además, el Comité ha establecido con toda claridad que a muchos funcionarios públicos, y en especial a los docentes, no puede prohibírseles el derecho a la huelga.

Estas decisiones tienen consecuencias prácticas. Por ejemplo, las multas impuestas a los trabajadores del sector del petróleo en Brasil por ir a la huelga en 1995 fueron anuladas después de que el Comité solicitará la intervención del Gobierno brasileño.

Éxito creciente

En el último medio siglo, el Comité se ha ocupado de una cifra de reclamaciones cercana a las 2.500, procedentes de todos los continentes. ¿Cuál es su porcentaje de éxito? Resulta difícil responder con una cifra exacta. En muchos casos, los gobiernos que cambian su proceder debido a las recomendaciones del Comité no están dispuestos a admitir su rectificación.

En cualquier caso, se dispone de algunos índices, y todos apuntan a un incremento regular de la eficacia a lo largo de los años.

El Comité evalúa su repercusión basándose fundamentalmente en los 'casos de progreso'. En un período de 25 años, más de 60 países de los cinco continentes han actuado a raíz de las recomendaciones del Comité y han informado a éste de la consecución de avances en materia de libertad sindical.

Hasta 1999, un 37% de estos casos de progreso se concentraban en América Latina; un 23% en Europa, un 17% en África, un 15% en Asia, un 5% en América del Norte y un 3% en Oceanía. El número total de dichos casos ha experimentado un rápido aumento en las tres últimas décadas.

A éstos debe sumarse un número creciente de casos en los que las reclamaciones se retiran tras la celebración de negociaciones con resultado positivo entre los interesados. Tales éxitos ponen de manifiesto el papel del Comité en el terreno de la promoción del diálogo social.

Otro beneficio importante, pero imposible de cuantificar es el que reporta la función preventiva del Comité. Los gobiernos bienintencionados tienen en cuenta el conjunto de principios establecidos por el Comité al redactar nuevos instrumentos de legislación laboral. De este modo, la conculcación de derechos básicos se evita de raíz.

Al iniciar su segundo medio siglo de existencia, el Comité de Libertad Sindical se propone continuar con el desarrollo de nuevas técnicas. Una posibilidad considerada a mediados de la década de 1970 es la utilización de misiones sobre el terreno, encargadas tanto de recabar información, como de instar al cumplimiento de los principios de libertad sindical. Esta opción se ha llevado recientemente a la práctica con éxito en casos relativos a los derechos sindicales en Guatemala, Côte d'Ivoire y Corea. Otra innovación en el caso de este último país fue la inclusión en la misión de representantes del gobierno, los empleadores y los trabajadores, lo que facilita el diálogo con las 'partes contrarias' en el país de que se trate.

En cualquier caso, con independencia de sus métodos, el propósito esencial del Comité seguirá siendo el mismo: defender la libertad sindical y la negociación colectiva en todo el mundo.