En la penumbra del norte de Noruega. Promoción de la aplicación del Convenio de la OIT a los pueblos indígenas Los saami reivindican sus derechos.
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En el extremo septentrional de Noruega, los descendientes de los primitivos cazadores, pescadores y pastores de renos saami se alejan de las fatigosas labores propias de la economía primaria que sustentaba a sus antepasados. Sin embargo, el pueblo cuyos ascendientes habitaron esta región desde hace cientos - tal vez miles - de años, se ha resistido a ser asimilado por la cultura noruega dominante.
Según Ole Henrik Magga, presidente del Parlamento saami, órgano consultivo electivo que carece de poder legislativo: "Durante el siglo XVIII, el gobierno noruego se estableció como propietario privado de las tierras de los saami y envió colonos procedentes del sur, con unos papeles en los que ponía "esta tierra te pertenece, desde aquél río hasta este valle y esta otra montaña", etcétera, sin contar con los saami."
Unos 80.000 saami viven esparcidos por las regiones árticas de Noruega, Suecia, Finlandia y la península rusa de Kola. Ahora, deseosos de construir una nueva sociedad saami con los recursos que la tierra y el Estado ofrecen, los líderes saami se esfuerzan por adquirir el control efectivo de las riquezas que encierran las tierras y aguas de su hábitat tradicional.
Especialmente en este siglo, las relaciones entre los saami y el gobierno noruego han sido tormentosas, en parte como reacción a la política agresiva de asimilación iniciada un siglo antes. Hace veinte años, las impresionantes movilizaciones contra la construcción de una central hidroeléctrica en el norte del río Alta, en el hábitat tradicional de los saami, culminaron en la elaboración de un importante informe - que no fue presentado en el Parlamento noruego hasta el pasado invierno - sobre los fundamentos jurídicos y culturales de la reivindicación que los saammi hacen de sus tierras. Aunque sus recomendaciones carecen de fuerza legal, son un reflejo de las obligaciones contraídas por Noruega según el Derecho internacional.
Noruega, los saami y el Convenio no 169 de la OIT
Noruega - hogar de un tercio de la actual población saami - ha sido el primer país en ratificar el único convenio internacional adoptado hasta la fecha en el que se reconocen los derechos de los pueblos indígenas y tribales, 1989 (no 169).
Con la ratificación del Convenio no 169, Noruega confirmó su apoyo al principio del control de los pueblos indígenas sobre las tierras y la aguas de su medio tradicional, y al derecho de esos pueblos a beneficiarse de la explotación de los recursos naturales de aquéllos.
En opinión de John Henriksen, jurista especializado en los derechos de los pueblos indígenas y tribales, los saami noruegos han utilizado el Convenio de la OIT con mayor eficacia como arma política que como instrumento jurídico.
Por ejemplo, según Henriksen, con objeto de superar una de las insuficiencias intrínsecas del Convenio - la circunstancia de que los pueblos indígenas carecen de acceso directo a los procedimientos de queja de la OIT, que únicamente pueden utilizar los gobiernos y las organizaciones empresariales y sindicales - los saami han concertado con el Parlamento noruego un nuevo acuerdo, "por el que se autoriza al Parlamento saami a informar directamente a la OIT de la aplicación del Convenio en Noruega. La OIT ha aceptado este acuerdo".
Si los pueblos indígenas y tribales no tienen un acomodo natural en la estructura negociadora de la OIT, ¿por qué su batalla legal llegó hasta allí en primera instancia?
En opinión de Lee Swepston, Jefe del Departamento de Coordinación de Igualdad y Derechos Humanos de la OIT en Ginebra, el interés de la OIT por la situación de los pueblos indígenas y tribales se inició en el decenio de 1920, inducido por la preocupación de la organización por las condiciones de trabajo de los "pueblos nativos" - como se les denominaba entonces - de las colonias europeas de Africa, Asia y América Latina. A principios del decenio de 1950, después de haber dirigido la ejecución de un proyecto multilateral de diversos organismos de la recién creada ONU para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos indígenas de los Andes, las Naciones Unidas pidieron a la OIT que aplicase la experiencia de esta organización en la adopción de normas internacionales a la elaboración de un convenio sobre los pueblos indígenas.
La OIT ha elaborado hasta ahora dos convenios relativos a los pueblos indígenas y tribales. El primero, adoptado en 1957, se basaba en la presunción de que las poblaciones indígenas y tribales terminarían siendo absorbidas por la cultura no indígena dominante. En cambio, el segundo convenio - que se desvía sensiblemente del primero y que fue adoptado tres decenios más tarde con el número 169 - invirtió totalmente la antigua presunción, como reflejo de una profunda evolución del concepto que tienen de sí mismos de esos pueblos y de la concreción de este cambio en la reivindicación del derecho a definir los medios de su supervivencia cultural y económica. Esto se ha conseguido, principalmente, apoyando las pretensiones de los indígenas de acceder y controlar las tierras y aguas de su hábitat y de beneficiarse de sus recursos naturales.
Sin embargo, algunos líderes indígenas han criticado el convenio por insuficiente, aduciendo que en él no se precisa cómo se pueden materializar el control, el acceso y el beneficio. Además, en el convenio no se reconoce el derecho de autodeterminación que reivindican algunos dirigentes indígenas.
Según Ted Moses, embajador en la ONU del canadiense Gran Consejo de los Críes: "Algunos (indígenas) están de acuerdo con el Convenio no 169, porque constituye un paso hacia el reconocimiento de los derechos de los indígenas. Sin embargo, un punto débil del 169 es el uso que se hace en el mismo del término "pueblos". La OIT ha matizado el significado del término en el sentido de que no incluye el derecho a la autodeterminación".
Swepston replica a Moses afirmando que "en el Convenio 169 no se define en absoluto el término "pueblos"; simplemente, se deja a las Naciones Unidas la responsabilidad de decidir si el empleo de este término en el convenio de la OIT implica el derecho de autodeterminación. Aunque la puerta sigue abierta, no corresponde a la OIT decidir a dónde conduce".
Hasta ahora, únicamente diez países han ratificado el Convenio no 169, si bien el proceso de ratificación se encuentra bastante avanzado en otros Estados. Con las solas excepciones de Noruega y Dinamarca, el documento sólo ha sido ratificado hasta el momento por países latinoamericanos.
En opinión de Swepston, en un contexto político en el que el concepto mismo de los derechos colectivos y de los indígenas es objeto de enconado debate, el compromiso de la OIT "supone ofrecer a los Estados la posibilidad de prestar apoyo y obligarse internacionalmente a proteger a los pueblos indígenas".
Sin embargo, el jurista Henriksen, especializado en defender los derechos de los indígenas, asegura que la utilidad real del convenio depende de cuánto se haya avanzado en el diálogo entre el pueblo indígena y el Estado.
"En los países en que ya existe un cierto nivel de diálogo, este tipo de documentos contribuyen únicamente a encauzar el diálogo al insertarlo en un marco normativo previamente convenido por ambas partes". Según Henriksen: "En los países en que ese diálogo no existe, este tipo de convenios no tienen la misma utilidad como arma política. En principio, el convenio debe ser tan útil en México y Guatemala como en Noruega."
Esto hace que el modelo noruego de sistema democrático al que puede inducirse gradualmente a reconocer los derechos de los pueblos indígenas siga siendo una rara excepción en un planeta habitado por un mínimo de 5.000 pueblos indígenas diferentes. Para Swepston, el ejemplo noruego no es único. Asegura que en los dos países citados por Henriksen el Convenio no 169 ha promovido el diálogo entre los pueblos indígenas y los gobiernos respectivos. Esto hace que los progresos logrados en Noruega y el uso del convenio como herramienta constituyan un precedente válido.
* Jo-Anne Velin es una periodista independiente que trabaja en el ámbito europeo y se especializa en temas humanitarios y de derechos humanos. Su nuevo libro de consulta, "Reporting Human Rights and Humanitarian Stories: A Journalists' Handbook" acaba de ser publicado en colaboración con Human Rights Internet, de Canadá, y el Centro Internacional de Información Humanitaria, de Suiza. Puede obtenerse información complementaria sobre este manual en 101737.2172@compuserve.com, o bien por escrito dirigido a J.Velín, en 20c Ave. Réné Lyr, Bruselas B-1180, Bélgica.
